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1、第六章 行政组织,第一节：行政组织概述,一、行政组织的内涵（一）组织的内涵1、静态的组织结构。2、动态的组织行为3、生态的组织环境4、心态的组织意识,（二）行政组织的涵义 所谓行政组织，是一种特殊的社会组织，它是国家为了实现一定的目标，根据宪法和法律，将专职的人员和若干具有一定功能的部门按照特定的结构形式组合起来，并依法对国家事务和社会事务进行管理的系统。,广义的行政组织指一切具备计划、组织、协调和控制等功能的组织，既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门履行行政职能的组织，还包括企事业单位、群众团体内部的相应机构。狭义的行政组织是依照宪法和法律的规定，在一定的权限范围内执行各种公
2、共事务的机构的总称，简单的说，就是政府机构。,（三）行政组织的特征1、政治性。体现国家意志，代表国家行使权力。2、社会性。行政组织的社会管理职能。3、合法性。设立、权力的行使都依据法律。4、权威性。以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。5、系统性。整体性，具有结构性和有序性6、发展性。动态适应的过程。,（四）行政组织的构成要素1、目标。行政组织存在的基础，也是组织凝聚力的重要保证。2、制度。主要包括组织结构和组织程序两部分3、人员。行政组织的主体，是组织活的灵魂4、物质。行政组织的存在和发展，要有一定的物质基础。5、观念。行政组织人员的价值观念对政策的
3、制定和执行有着至关重要的影响。,（五）行政组织的基本种类1、领导机关。也称首脑机关，是行政组织的中枢，是各级政府统辖全局的指挥、决策和督导中心。2、职能机关。亦称本部机关或运作机构或实做机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实施的机关。3、幕僚机关。亦称辅助机关或办公机关。4、咨询机关。亦称智囊机关或参谋机关。5、派出机关。一级政府按照政务管理需要，按统辖地区授权委派的代表机关。,二、行政组织理论的发展（一）传统的组织理论。包括传统的古典组织理论、新古典组织理论1、传统的古典组织理论。主要是韦伯的官僚制理论。它为资本主义制度提供了高效率、理性化的官僚体
4、系，为此他也被称为组织理论之父。2、新古典组织理论。泰勒的科学管理理论和古立克的行政管理理论，其核心内容是提高行政工作的办事效率。,（二）现代组织理论。系统论、控制论和信息论在行政组织理论方面的运用。三、行政组织的目标（一）组织目标的涵义和类型1、组织目标：一个行政组织努力争取实现达到的未来状况。它是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。它为组织及其成员提供奋斗的方向，并激发人们的工作热情。2、分类：从目标层次上，分为总目标、分目标和个人目标,（二）行政组织目标的特征1、规定性。由宪法、法律规定。2、服务性。人民主权原则3、复杂性。行为对象和管理事务的普遍性、广泛性，决定了其复杂
5、性。合理的组织目标的要求1、目标明确2、目标一致 3、目标组合,（三）目标管理1、目标管理（MBO）的概念。目标管理的系统思想最早见于美国学者德鲁克的管理实践一文。作为一个概念和管理方式，它反映了传统功能组织的困境以及克服困境的客观要求：它是一个过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程；它是一种实施管理的计划和考核的方法，以它为标准，每一个管理人员都能按预期的成果来评级每一个单位和成员的贡献；它是一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和效率的目标,2、目标管理的特点：两个显著的特征，首先是强调组织计划的系统性，其次
6、是强调目标制定过程本身的激励性。以满足总的经营目标为本，对任何具体计划和业绩，都用总目标衡量和考核；强调自觉性；通过全面的目标体系链接个人与组织的关系，每个人的工作都直接或间接地与总目标相联系，受总目标制约；注意提高各级管理人员的主动性，重视学习和能力开发，以提高自身素质,3、目标管理的实施过程上级同下级共同商量切实可行的经营目标在讨论和协商中把总目标分解为各部门和各层次的具体计划上级复审目标的结构，并授予下级一定得权力去完成自己的目标；实现目标并检查工作的进展情况；对工作成绩进行评价，在预定的期限，上下级共同对目标达成的情况进行检查，并考核人员，以决定奖惩和升降；制定新的目标，开始新一轮的循
7、环,第二节：行政组织的结构与体制,一、行政组织的结构行政组织的结构是指行政组织的各组成要素之间的相互联系方式或互动关系模式。行政组织的基本结构包括纵向和横向两种。1、行政组织的纵向结构：各级政府上下级之间，每级政府的各组成部门之间的领导与被领导、命令与服从关系的组合方式。它主要涉及的是管理层级与管理幅度的关系。,2、管理层次与管理幅度管理层次：行政组织纵向结构的层级管理幅度：一个层级的行政机构或行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。管理层次与管理幅度在一个特定的行政组织内成反比关系。3、行政组织的横向结构：行政组织横向分化的结果，又称为部门结构，是行政组织中处于同一等级的各组成部分之间的平等
8、、合作与协调关系的一种组合方式。我国划分方法：职能部门化。区域部门化。行业和产业部门化。,二、行政组织体制(一）首长制和合议制。这是按行政组织最高决策人数的不同来划分的。（二）集权制和分权制。这是按行政组织上下级权限的标准划分的。（三）完整制和分离制。这是按同一层级行政组织各部门所受的指挥和控制方式不同（四）层级制和职能制。按行政组织内部各机构的职权性质和范围划分（五）矩阵组织体制。也称为格子组织或项目组织，是为了实现特殊目标或执行特定业务从不同的组织机构中选派人员组成临时性组织。,第三节：非正式组织,一、非正式组织问题的提出非正式组织是相对于正式组织而言的，它与正式组织一样是一种客观存在。在
9、管理科学史上首次明确提出非正式组织概念的是人际关系党派代表人物梅奥。他从著名的“霍桑试验”总结出在工厂这一正式组织中一般存在着由工人组成的非正式组织，它对产量会产生重要影响。另一位美国学者巴纳德在经理人员的职能一书中对非正式组织理论进行了更为广泛和深入的研究，他把非正式组织定义为“不属于正式组织的一部分，且不与它管辖的个人以及有关的人们、集团接触和相互作用。非正式集团没有正式的结构，而且常常并不能自觉地认识到共同的目的，而是通过同工作有关的接触而产生的，并且确立了一定的态度、习惯和规范。,二、非正式组织的形成原因和表现形式（一）形成原因1、满足社交、友谊等人类社会群居生活的需要。2、寻求理解和
10、认同，取得保护和帮助3、维护、争取和实现既得利益，并谋求共同发展。,（二）表现形式：在行政组织中存在的非正式组织其形式一般可分为显性的和隐性的两种。显性的非正式组织是指那些对外有着自己的名称，公开进行活动的非正式组织。如棋艺协会、书法社、篮球俱乐部等。但更多的是隐性的非正式组织，它们的活动一般不公开进行，对外没有正式名称。如政府机构进行载员分流时，那些将会被裁减或分流的人，为了自己的利益就会私下形成一个非正式组织，对机构改革或者采取激烈对抗的态度或者采取主动迎合的态度。,三、非正式组织的类型行政组织中存在的非正式组织根据不同的标准可以划分为不同的类型。1、根据形成条件，非正式组织可以分为利益型
11、、爱好型、情感型等。它们分别以共同的利益、共同的爱好和共同的情感为纽带；2、根据非正式组织的性质，可分为积极型、中间型和消极型三种。积极型非正式组织的活动与行政组织的目标基本一致，有时不一致；而消极型非正式组织的活动与行政组织的目标基本上不一致。,四、非正式组织的特征1、背景上的共同性2、形式上的不稳定性3、人员构成上的不确定性4、组织类别上的共生性5、组织行为上的激烈性6、领导任务的天然性,五、非正式组织的影响（一）积极影响1、非正式组织的存在可以满足行政组织成员的心理需要。2、非正式组织的存在能增强行政机关内部的合作与协调。3、非正式组织可以减轻行政首长的工作负荷4、非正式组织是信息传递的
12、重要渠道。,（二）消极影响1、目标冲突。如果非正式组织与行政组织的目标大相径庭，甚至是针锋相对，那么此时的非正式组织就会与行政组织发生目标冲突2、容易导致小团体主义。在一个正常的行政组织中，如果出现了非正式组织，并且彼此之间缺乏协调，各自为政，这样就会导致小团体主义。3、反对变革，这或许是大多数非正式组织所有负面作用中表现最为集中的一点。4、散布谣言。正如前面所提到的，非正式组织作为一种信息传递的重要渠道，它在传播正当信息的同时，也大量传播各种流言蜚语。,六、如何正确看待非正式组织非正式组织的存在有其客观性，我们不能否认在行政组织中存在着非正式组织。非正式组织的积极作用是多方面的，其消极影响也
13、是不容忽视的。这就存在着一个如何正确对待非正式组织的问题。正确对待非正式组织应该因势利导，扬长避短，最大限度地发挥其积极作用，同时把其消极作用限制到最小。,首先，要认识到非正式组织存在的客观必然性和必要性，允许非正式组织的存在，并积极支持非正式组织开展各种有益的活动。一般性的非正式组织是基于兴趣和爱好相近而缺乏明确的目标，为此，行政领导者要善于推动非正式组织围绕行政目标而开展活动，同时注意把行政组织的目标同他们的兴趣爱好联系起来。这样不仅满足了行政人员的个人需要，提高了他们的积极性，同时也有利于收集各种合理化建议，改进行政工作。,其次，组织内部要经常进行信息交流和意见沟通，不给非正式组织传播不
14、良信息的机会。这种交流和沟通既包括上行沟通，也包括下行沟通，同时还要有平行沟通。通过沟通和交流，使一些谣言不攻自破。,再次，行政领导者要尽可能联络非正式组织的领袖人物或其核心成员。通过这种方式，协调行政组织与非正式组织之间的利益关系，使二者不发生大的利益冲突。同时要信任非正式组织的成员，增强他们对行政组织的认同感和归属感，减轻他们对非正式组织的过分依恋。,如有必要，可以起用非正式组织的成员担任某一职务，这不仅具有榜样示范作用，而且还可以利用非正式组织为行政目标服务，避免非正式组织成为实现行政目 标的障碍，变潜在的阻力为现实的动力。,最后，在对待非正式组织时，应尽量避免采用强制生硬的行政手段，而要较多的采用较为主动的态度和灵活的策略方法。因为采用生硬的行政手段进行压抑容易引起非正式组织成员的逆反心理，从而达不到既扬又抑的目的。,但是非正式组织已经起了不良作用，造成了恶劣后果，行政组织的领导者不能姑息迁就，应及时采取适当的行政措施，如调离非正式组织成员，改变工作程序和方法，直至给予当事人以行政处分等。,
