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1、第四章 农村金融的前沿研究与改革,正像“三农”问题是一个世界性的难题一样，农村金融也是一个世界性的难题。一个多世纪以来，尽管随着工业化、信息化和城市化的发展，城市金融获得了日新月异的发展，但农村金融几乎是仍然依旧。但是，对于发展中国家来说，要想从根本上解决“三农”问题，农村金融的发展是必不可缺少的。,第一节 农村金融发展理论的研究现状,有关农村金融发展模式的研究大体上可以分为理论范式和分析型范式两大类。理论范式是以某种农村金融发展理论或金融发展理论为基础而形成的发展思路、框架体系和政策安排的总括，主要是国外金融发展理论引进、消化和应用的结晶。分析范式则是以农村金融的某一方面为主要研究对象和内容
2、、以某种金融发展理论为基础而形成的有关农村金融发展逻辑的系统概括，具有源于农村金融改革实践且理论与实践相融合的特征。本节主要讨论理论范式。理论范式主要有“农业融资论”、“农村金融市场论”、“不完全竞争市场论”和“局部知识论”。,一、农业信贷补贴论,一、农业信贷补贴论“农业信贷补贴论”的假设前提是：农村居民特别是农村贫困阶层没有储蓄能力,农村面临着慢性资金不足问题；同时，由于农业的产业特性，如收入的不确定性、投资期长、低收益性等,它无法提供正常的利率空间，故它不可能成为以利润为目标的商业银行的融资对象。该种发展理论提出的政策建议是：认为应从农村外部注入政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构来进
3、行资金分配，同时强调对农业的融资利率必须低于其它产业。其政策目标是：希望通过政策性资金的注入以推动农业生产发展、缓解农村贫困、缩小农业与其他产业之间收入差距，并希望借助于大量低息资金的挤压与排斥，以促使高利贷性质的非正规金融的消失。,一、农业信贷补贴论,80年代以前,该种农村金融发展理论影响很大,许多发展中国家采取了相应的农村金融政策,并取得了一定的成效；但同时实践经验也证明了该种理论存在着明显的缺陷。首先，经验表明该种信贷安排很难实现政策性资金向贫穷农户倾斜和促使农业生产可持续发展的目标。由于受低利率和高成本的影响，非营利性的专门金融机构在信贷资金的分配上一般会倾向于照顾大农户；又由于贷款用
4、途的可替代性，许多低息信贷资金甚至被转移到可持续经营的项目当中,从而间接挤压了商业金融。其次，该种信贷安排对农村金融机构和金融市场的发展也造成了相当大的消极影响。主要表现在两方面：一方面，低息政策和大量从外部注入的资金大大削弱了正规和专门信贷机构的吸储能力，使它们无法建立起自己信贷资金来源，失去了自我经营和发展的能力；另一方面，由于低息政策也使相关的信贷机构失去了经营和监管的动力，同时由于该种信贷安排并未设置必要而有效的监管措施，从而使信息不对称和逆向选择充分发挥了作用，造成了贷款的高拖欠率，并扭曲了农村金融市场。,一、农业信贷补贴论,第三，这一理论的假设前提即农村居民没有储蓄能力带有很大的局
5、限性，从而在很大程度上限制了其适用性。问题是，也许在农业经济的极不发达阶段，农村居民确实存在着储蓄能力不足的问题，但是，不仅这一条件会发生变化，更为重要的是：农村居民是否具有储蓄能力与政策性资金注入之间并没有直接的必然的联系。实践证明：即使在农村居民具有储蓄能力的条件下，由于农产业特性和农村经济发展的不平衡造成的“市场失灵”会导致农村资金大量外流，仍然存在着注入政策性资金的必要性。这也从一个侧面说明这一理论直到今天仍然存在着一定的合理性。总的来说，“农业信贷补贴论”的缺陷主要是片面强调了金融对农村经济发展的支持作用而忽视了农村金融自身的发展，其贡献是为农村政策性金融的发展奠定了基础、并提供了经
6、验和借鉴。,二、农村金融市场论,这一理论的假设前提与农业信贷补贴论完全相反:(1)认为农村居民以及贫困阶层是有储蓄能力的，因此没有必要由外部向农村注入资金；(2)导致贷款回收率降低的重要因素是农村金融机构运用资金的外部依存度过高；(3)低息政策妨碍人们向金融机构存款，抑制了农村金融的发展；(4)非正规金融的高利率具有合理性，因为农村资金拥有较多的机会成本和较高风险报酬。该种理论提出的发展目标是:应把农村金融机构办成具有可持性的经营实体,认为判断农村金融是否成功的标准应当是金融机构的成果（资金中介量）及其经营的自立性和可持续性。该种理论的政策主张和建议是：认为农村金融的发展应完全依靠市场机制的作
7、用，极力反对政府干预和政策性金融对市场的扭曲；主张推行利率市场化、自由化，且实际存款利率不能成为负数；农村金融机构应以动员储蓄作为其重要职能；没有必要实行以服务于特定利益集团为目标的专项贷款制度，适当发展非正规金融。,二、农村金融市场论,一般认为，农村金融市场论的功效并没有想象中的那么大。例如，通过利率自由化能否使小农户或贫困农户充分地得到正常的贷款，仍然是一个问题。自由化的利率可能会减少对信贷的总需求，从而可以在一定程度上改善农户获得资金的状况，但高成本和缺少担保品，可能仍会使他们不能借到所期望的那么多的资金，所以，仍然需要政府的介入以照顾部分农户、尤其要小农户的利益。在一定的情况下，如果有
8、适当的制度结构来管理信贷计划的话，政策金融对发展中国家农村金融市场的介入仍然是有道理的。,三、不完全竞争市场论,“不完全竞争市场论”是广义的“金融约束论”在农村金融领域的延伸或应用而形成的一种发展理论。20世纪90年代，赫尔曼(Hellman)、斯蒂格利茨(Stiglitz)、罗伯特.金(King)和莱文(Levine)等人提出了“金融约束论”，其基本观点是：金融中介和金融市场在不同经济发展阶段的作用是不同的，金融自由化需要一定条件，而在不完全竞争市场条件下，由于受信息不对称、委托代理矛盾、道德风险等因素的影响，市场机制难以使资金资源有效配置，因此政府有必要进行适当的干预，选择性的政府干预有助
9、于金融发展。“不完全竞争市场论”的基本观点是：发展中国家的农村金融市场是一个不完全竞争的市场，尤其是存在着严重的信息不对称等问题，如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一个社会所需要的金融市场；而简单地提高利率水平又会引发逆向选择和道德风险，从而加剧农村金融机构的资产质量恶化；为了补救市场的失效部分，有必要采用诸如政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场的方法。,三、不完全竞争市场论,“不完全竞争市场论”在政府介入农村金融问题上特别强调介入的形式和目标。它认为，尽管农村金融市场存在的市场缺陷需要政府和提供贷款的机构介入，但任何形式的介入，要能够有效地克服由于市场缺陷所带来的问题，都必须具有
10、完善的制度结构。因此，发展中国家政府和提供贷款的单位对农村金融市场的介入，应该关注改革和加强农村金融机构建设，努力排除阻碍农村金融市场有效运行的障碍。例如,应注意消除获得优惠贷款方面的垄断局面，逐步取消补贴并使优惠贷款越来越向小农户倾斜；在放开利率的过程中应使农村金融机构可以完全弥补成本,等等。,三、不完全竞争市场论,基于以上理论基点，该理论的主要政策性建议有：(1)在金融市场得到一定程度的发育之前，应当注意用政策手段将实际存款利率保持在正数范围内，并同时抑制利率的过度增长，对于因此而产生的信用分配和信用需求过度问题，可由政府适当从外部供给资金。(2)政府及有关单位的资金支持应首先用于机构建设
11、的目的,这包括培训管理人员、监督人员和贷款人员，以及建立完善的会计、审计和管理信息系统。(3)为促进金融机构的发展，应给予一定的特殊政策。(4)借款人的组织化等非市场要素对解决农村金融问题是相当重要的。例如，利用借款人联保小组以及借款人互助合作形式,可以避免农村信息分割而导致的贷款回收率低下问题，融资与实物买卖相结合的方法也能够有效地确保贷款的回收。(5)非正规金融一般效率较低，可通过政府的适当介入加以改善。,四、局部知识论,“局部知识论”是以哈耶克的局部知识论为基础而形成的一种农村金融发展理论。哈耶克认为竞争是一种发现过程。也就是说,竞争是一种发现信息、减少不完全信息和信息不对称的过程。这一
12、理论的基本观点是：在农村金融市场上信息不完全或者不对称的情况大量存在表明局部知识的大量存在，对于分散在不同时间和地点的大量局部知识,只有通过知识的分工才能充分利用,而竞争有助于发现这些知识,促进知识分工,从而增进合作。同时认为，在特定时间和地点的现场交易(包括现场金融交易)应该最能发现和利用局部知识,减少信息不对称。,四、局部知识论,该理论的主要政策建议有：(1)金融供给者应该贴近存在局部知识的具体的人和地方,满足当地的金融服务需求,从中获取回报。(2)应该充分利用分散在地方的局部知识，促进知识分工，尤其是局部知识载体本身之间的知识分工与开发，包括一些自治性相互监控安排。比如，可以利用借款人连
13、带保证小组以及组织借款人互助合作消除或削弱信息的不对称性，可鼓励同类金融机构(如信用社)之间建立互助性保险基金以防范金融风险。(3)农村分散的局部知识的最佳利用者,是那些着眼于贴近农村经济主体的合作金融机构、非正式金融、地方中小型商业金融机构、小额信贷机构等,他们应该成为农村金融市场的主体。这些金融组织机构(或活动)竞争的存在,对于农村金融体系的效率以及金融资源优化配置至关重要。(4)自下而上建立的金融机构或组织,就地就近在农户和其他金融服务需求者身边,利用局部知识作出决策者最能实现金融效率。自上而下建立的组织相对而言没有这一优势。,四、局部知识论,(4)自下而上建立的金融机构或组织,就地就近
14、在农户和其他金融服务需求者身边,利用局部知识作出决策者最能实现金融效率。自上而下建立的组织相对而言没有这一优势。（5）由于政府不如市场主体本身更能因地制宜地发现和利用分散的局部知识,相对于商业金融、合作金融、非正式金融来说,政府在农村金融市场中的直接参与供给作用应该是辅助性的,政府补贴信贷的作用也一样。政府可在改善授欣环境(enabling environment)、建立与维持市场秩序框架方面发挥重要的作用。实际上，“局部知识论”是希望借助于市场机制和竞争机制来解决农村金融市场的信息不完全和不对称问题，只不过它对市场机制和竞争机制的“利用”是建立在知识的分工和生产的层面上的。,第二节 外国农村
15、金融体系的实证分析与演绎,农村金融与农业经济之间的关系及其演变是理解农村金融发展的基础，也是运用功能分析范式研究实际问题的基本路径，或者说，外部环境决定金融功能实际上表现为一个历史进程。这样一来，对不同国家的农村金融发展进行大跨度的实证比较分析，就是用运功能范式研究农村金融问题不能回避的逻辑路径或技术路径。本节运用基于农业、农村经济“弱势性”的分析框架，对美国、日本和印度三国的农村金融体系进行了实证分析，验证了一国或一个地区农村金融的功能定位与结构特征的形成主要取决于农业、农村经济的“弱势性”的结。,一、以色列农业背景与分析框架,在农村金融形式选择与功能定位问题上，主流观点的一种解释是基于农业
16、的弱势性和产业比较收益的差异，认为农业由于收益低、一般难以成为商业金融服务对象，因此它或者应由政策金融来满足（信贷补贴论），或者采取合作金融的形式更为适宜。由于这一类定位是“否定式”的，并没有解释农村政策金融的深层存在依据与其职能演变的原因，或者是说明合作金融为什么会在许多国家发展成为农村金融的主要形式，对政策金融、合作金融与“农村金融的市场化”之间的关系也缺乏必要的理解，因此，它对农村金融结构的解释实际上只不过是一种“猜测”。其主要缺陷是很容易导致农村金融发展的“非市场化道路”。,一、背景与分析框架,主流观点的另一种解释是基于新古典经济学的“市场失灵”和“政府干预”理论，认为农村政策金融的主
17、要功能是修正“市场失灵”。早期的新古典经济学是从市场机制对公共产品的非适性的角度来解释“市场失灵”和“政府干预”的；由于农业具有一定的公共性，因此自然就被列入政府通过政策金融进行干预的领域。后来，新古典学派进一步发展了“市场失灵”与“政府干预”理论，尤其是20世纪末斯蒂格利茨（Stiglitz）等人对新古典经济学进行了重新“整合”，应用信息不对称、道德风险、逆向选择、激励问题等方面的最新研究成果进一步解释了“市场失灵”，认为依靠政府的依法调控，就能实现市场有效配置资源的作用。基于这一理论，农村金融的政策功能也就被定位为：修正“市场失灵”、满足那些不能通过竞争性市场来满足的农村金融需求。但是，如
18、果说这种定位对于发达国家来说是可行的，对于发展中国家来说就有些牵强附会。因为，对于发展中国家来说，客观上存在着一个农业、农村经济市场的发育程度问题。或者是它仍然处于很原始的发展阶段；或者像中国许多地区一样，虽然已在很大程度上商品化、货币化了，但无论是市场主体、市场结构、价格机制，还是产业配套体系和市场基础设施建设，都严重残缺不全。,一、背景与分析框架,但是，如果说这种定位对于发达国家来说是可行的，对于发展中国家来说就有些牵强附会。因为，对于发展中国家来说，客观上存在着一个农业、农村经济市场的发育程度问题。或者是它仍然处于很原始的发展阶段；或者像中国许多地区一样，虽然已在很大程度上商品化、货币化
19、了，但无论是市场主体、市场结构、价格机制，还是产业配套体系和市场基础设施建设，都严重残缺不全。,一、背景与分析框架,因此，“市场失灵”只不过是农村金融定位的一种分析视角，而且到目前为止，其主要缺陷是忽视了不同国家农业经济“弱势性”的差异及其对市场形成的影响。这里的农业经济的“弱势性”既包括农业因产业特性和农村经济因空间经济特性而形成的一般弱势性，也包括“人多地少”、“小农户”、城乡二元经济结构和传统约束因素等所形成的不利影响。本节试图通过基于这种“弱势性”的分析框架，来讨论农村金融功能的定位与体系结构问题。这一分析框架是以发展中国家为对象，其假设前提是农业、农村经济市场是一个不完全的市场或者是
20、发育不良的市场，而农业、农村经济的“弱势性”是先天的客观存在，它不仅影响着资源的优化配置，也影响着市场的形成；其中，可以引入公共品、信息不对称、道德风险、交易成本、激励问题一类的分析。基于这一分析框架，农村金融的真正作用就被理解为：设法帮助克服这种“弱势性”对资源优化配置和市场形成造成的不良或不利影响，或者是直接培育能够克服这种“弱势性”的力量、经济形式和机制，以实现经济的均衡发展。即“弱势性资源优化配置市场形成”的分析框架，,二、农业的“弱势性”与美国农村金融体系特征,美国的农村金融体系创建于20世纪初。在20世纪以前，美国没有专门的农村金融机构，农业信贷资金几乎全部由商业机构和个人提供，其
21、特点是贷款数量少、成本高。20世纪初，美国农业进入全面推行机械化的时期（19101940），农机具的使用、经营规模的扩大、电气化等方面的基础设施建设、新农场主的培育等均需要投入大量的资金，客观上对农村金融形成了巨大需求。正是在这种条件下，美国建立起新型的农村金融体系，它是由互助合作性质的农业信贷机构体系、政府农业信贷机构体系、政策性保险机构三部分组成。这一金融体系对推动美国农业的现代化发挥了巨大的作用。仅从投资角度看，1940年每个农场平均的生产性资产是6200美元，到1976年增加到189000美元，增长了30倍，使每个农业劳动者在技术与设备方面的资金占有水平超过了制造业。,（一）合作性的农
22、业信贷体系,（一）合作性的农业信贷体系美国互助合作性质的农业信贷机构体系由在12个农业信贷区(Farm Credit district)分别设立的联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作社银行组成。联邦土地银行是1916年根据“联邦农业贷款法”成立的，它主要是为农场、农业生产者以及与农业有关的借款人提供长期不动产抵押贷款，法定贷款期限为5-40年。联邦中期信贷银行是1923年根据“农业信贷法”成立的，它主要是为地方生产信贷协会提供贴现和中期贷款，地方生产信贷协会再贷款给农民，贷款用途主要是农牧生产与经营，期限一般为1年，最长不超过7年。合作社银行是依据1933年的“农业信贷法”建立的，主要是为农业
23、合作社和各种农民协会提供信贷和其它金融服务，贷款用途主要是帮助农业合作社扩大农产品销售、促进出口，保证农业生产资料供应和开展与农业有关的其它业务活动，包括设备贷款、经营贷款、商品贷款。,（二）政府农业信贷机构,美国的政府农业信贷机构主要有商业信贷公司、农村电气化管理局和农民家计局三个机构。此外，小企业管理局、联邦住房贷款银行体系、美国进出口银行也分别在相应领域构成农村政策性金融业务的补充。,1、商品信贷公司商品信贷公司成立于1933年，是美国联邦政府直属机构，资金由国库拨付，主要是为农民提供产品差价补贴和灾害补贴，以维持农产品价格和市场的稳定。其代表性产品是“无索权农产品质押贷款”.商品信贷公
24、司的资金运用形式主要为提供贷款和支付补贴，包括农产品抵押贷款、仓储干燥和其他处理设备贷款、灾害补贴和差价补贴等。,（二）政府农业信贷机构,2、农村电气化管理局为改善农村公共设施和环境而设立的农村电气化管理局，成立于1935年，也是美国农业部下属机构，主要为农村电气化基础设施、发展农村通讯等提供贷款或贷款担保，资金完全由政府提供，贷款期限可长达35 年,利率极为优惠,仅为2%。,3、农民家计局农民家计局1946年成立，由美国农业部直属管辖，宗旨是：创立自耕农户、改进农业生产、改善农民生活。它不以盈利为目的，只有在借款人无法从商业银行和其它农业信贷机构借到贷款时，才给予信贷和信用支持。其资金主要由
25、国会拨款，亏损也由国会拨款弥补。其业务主要是为农民提供贷款担保，为低收入农民修缮和购置房屋提供贷款，为弥补自然灾害损失发放贷款，为水利开发、土地改良与保护提供长期贷款，最长可达40年。,（二）政府农业信贷机构,4、小企业管理局小企业管理局成立于1953年，也是美国国会拨款建立的一个联邦政府贷款机构，专门为那些不能从其它正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助。其对小农场贷款与农民家计局的分工是：借款人经济地位不佳，贷款额度小，由农民家计局承担；而经济地位得以改善、贷款额度提高，则由小企业管理局承担。,（三）农业保险,美国于1938年根据“联邦农作物保险法”成立了联邦农作物保险公司(风险管理局)
26、，主要负责全国性险种条款的制定、风险的控制和向私营保险公司提供再保险支持等。在农业保险方面，政策性保险与商业保险相结合是美国农村金融的一个特点。,（四）美国农村金融结构特征主要源于农业的一般“弱势性”,从以上分析可以看出，推动美国农村金融形成与发展的主要动因是农业的产业化发展，其功能定位的核心也是农业的产业化和相应的产业体系、市场体系的构建，尤其是对作为农业生产主体和市场主体的家庭农场的培育。美国农村金融的特点主要表现在三个方面：一是通过政策金融对合作金融的支持与结合建立起以合作金融为主的农业信贷体系；二是建立以政策保险为后盾、政策保险与商业保险相结合的农业保险体系；三是通过政府直接设立专门机
27、构以解决农产品价格波动损失、电气化与通讯设施建设、困难农户的扶植等方面的特殊金融需求。上述定位与结构特征的形成主要源于美国农业、农村经济“弱势性”的特性。,（四）美国农村金融结构特征主要源于农业的一般“弱势性”,美国由于具有良好的市场经济基础与农业发展优势，其农业、农村经济的“弱势性”主要表现为农业的一般弱势性在经济层面上的反映，如农业生产状况受自然因素约束大、投资周期长、积累水平低于其它产业、风险大等。由于这些“弱势性”因素的存在，农业经营者很难像工业和服务业的经营者那样沿着一般的产业化、市场化路径向前发展，而是不得不开拓一条独特的发展路径。例如，由于积累率低、投资期长，当农业进入重要的产业
28、化时期，就会形成集中性的资金困难，给产业体系和市场结构的升级造成障碍，这就需要给予政策性支持，尤其是基础设施建设方面的资金支持，由此也决定了农村金融定位的重点始终是农业产业化、产业体系和市场体系构建中的融资难题的解决。,四）美国农村金融结构特征主要源于农业的一般“弱势性”,又如，由于农业规模效益的实现受土地规模的约束，它很难像工业和服务业那样简单地通过单个经营者投资规模的扩大来实现规模效益，这一方面决定了合作制是其实现规模效益的一种最佳选择，另一方面也决定了对弱势农户的支持是实现规模效益的必然要求。再如，由于农产品风险在很大程度上具有公共性，在农业保险和农产品价格风险方面也就需要给予政策性扶持
29、。这样，最终就促使美国形成了以推动合作金融发展为主导的、以重点支持农业产业化、基础设施建设、弱势农户和农产品风险援助体系建设为主体的农村金融体系。,三、日本的“小农户”与农村金融的结构特征,日本也是发达国家，但由于人多地少,其农业经济是以“小农户”为基础的，这使其农村金融在形成与发展的过程中形成了不同的特征。,（一）日本农村金融体系的演变,早在19世纪末日本已出现了政策金融，在18961900年期间先后成立了日本劝业银行和农工银行，向农业和工业进行大规模政策性融资，以推行“工农业改良”的政策。20世纪40年代后期，日本彻底改造了农村金融体系，建立起政策金融与农协系统的合作金融相结合的农村金融体
30、系。日本于1947年进行了农地改革，消灭了大地主，实现了“耕者有其田”，并相应地建立起包括信联（信用社）、经济（供销社）、共济（保险）等合作组织在内的农协组织。这一时期的农村政策金融主要表现为支持和帮助农协建立起相对完善的合作金融体系、并维护和支持其运行，主要包括由基层的农业协同组合、中间层的信用农业协同联合会、全国的农林中央金库组成的合作信贷体系，和由基层的农业共济组合、中间层的共济组合联合会、政府的农业管理机关组成的农业保险体系，以实现恢复农业生产的政策目标。,（一）日本农村金融体系的演变,19501954年是日本“经济自立”时期，日本政府制定了产业合理化政策，其核心是通过现代化设施的投资
31、，降低成本，提高效益。这一时期，一方面由于农协金融系统提供的基本上是一年以内的短期贷款，另一方面由于长期受通货膨胀的影响，日本金融系统中长期贷款的比重本来就较低，日本农业面临严重的长期资金短缺问题，而长期资金是提高农业生产力的关键。在这种背景下，日本于1953年设立了专营长期信贷的政策性金融机构日本农林渔业金融公库，主要负责对农林渔业生产者为了维持和提高生产力所需要的长期资金提供低息贷款。这对推动日本农业的发展发挥了巨大的作用，为工业化、城市化的顺利进行提供了支撑。,（一）日本农村金融体系的演变,1961年，由于城市化引发的城乡差距日益扩大，日本模仿西欧各国，制定了农业法，提出了使农民职业者的
32、生活与城市职业者持平的目标。此时，日本农业开始进入以结构调整、专业化产区形成为主的发展时期，提高农业效率、增加农民收入逐步成为农业、农村经济发展的主题.与“农业法”相配合，1961年日本颁布了“农业信用担保保险法”，并在全国47个都道府县先后成立了“农业信用基金协会”，主要业务是为农业生产者提供债务担保服务；1966年又成立了“农林信用保险协会”。其主要业务包括：对信用基金协会受理的农业贷款担保办理保险业务，并在必要时提供融资；对借入其它农业现代化贷款的农业经营者提供贷款保险服务；为政府提供的“农业经营改善促进资金”提供配套融资服务。同时，日本政府又逐年增加“农业改良和导入大型农业设施补助”、
33、“农田基本建设资助”等一类的政府政策性支农支出。至此，可以说日本已建立起较发达而又完善的农村政策性金融体系。,农村金融专业政策机构的政策支持重点的变动与转移。,日本农林渔业公库60年代以前的政策目标是支持粮食增产，信贷资金主投向农地改造、开拓耕地、建设灌溉设施、改进耕作等。60、70年代，随着农业结构调整的深入，其政策目标不仅要继续支持粮食增产，还要满足果蔬、畜牧渔业等方面设施建设的需要。80年代以后，随着农工商一体化的发展、农产品市场的开放以及加入国际竞争需要，“公库”的主要政策目标又转移为培育竞争性农业。“公库”于1989年设立了“特定农产品加工基金”，对与自由化农产品相关的食品加工制造业
34、进行信贷支持，以提高农产品的附加值和竞争力；1994年设立了“强化农业经营基础基金”，用于支持核心农户的发展，实质上是进行更深层次的农业结构调整。,农村金融专业政策机构的政策支持重点的变动与转移。,2000年日本重新制定了农业基本法，强调了农业、农村的多功能，如土地保护、水源涵养、景观形成和文化传承等，同时强调了可持续发展与尊重农业的自然循环过程。“公库”的支持范围也相应地进行了扩大或调整，如在农业方面支持水稻种植肩负者扩大规模和环境保护、安全网功能（支持因受台风、地震、疯牛病、禽流感等无法预测的灾害的影响而陷入困境的经营实体的恢复）方面的建设等；在林业方面支持合理整治森林、林业经营、利用地区
35、资源搞活山村和开展防止地球变暖等环保项目，如蓄留水资源、防止水土流失、林业向长伐期转业等；在产业延伸方面，支持食品业与农业相结合而振兴产地经济以及市场设施建设。,（二）日本农村金融的构成:主要包括五个组成部分。,第一是合作金融，包括信贷和保险两个部分。其信贷体系由三级构成，即信联（信用社）、农协（省级）、农林中央金库（全国级）；其保险体系由基层的农业共济组合、中间层的共济组合联合会和政府的农业管理机关组成。日本的合作金融是在政府政策的大力支持与扶持下形成与发展的。政策支持主要包括政府在农协的合作金融成立时给予的资金投入和后来拨付的财政资金支持，赋予的税收和利率优惠，通过提供利息补贴、损失补贴和
36、债务担保的形式推动的贷款规模的扩大。,第二是设立专门的政策性机构日本农林渔业金融公库。1953年4月设立，其宗旨是强化农业基础设施建设，主要负责对农林渔业生产者为了维持和提高生产力所需要的长期资金提供贷款，贷款利率较低，期限平均为17年，最长可达45年。“公库”贷款还有以下三个特点：一是利率固定，从贷出到还款利率不变；二是贷款期限内只付息，到期还本；三是可申请减息，在得到“公库”低息资金的基础上，借款人还可进一步申请减息，由此造成的利息损失，“公库”可获得政府“农林渔业振兴基金”的利息补偿。,（二）日本农村金融的构成:主要包括五个组成部分。,第三是财政金融，即政府直接发挥的金融作用。主要有：政
37、府通过债务担保的形式承诺对损失进行担保，鼓励金融机构对农业发放贷款；通过金融机构发放财政资金贷款，用于农村基础设施建设项目；政府对产业政策规定的贷款项目给予直接补贴，如农田基本建设资助、农村改良和引入较大的农业设施的补助等。,第四部分是合作性与政策性相结合的农业保险。日本现行的保险制度是一种以合作性为基础的政策性保险与合作保险相结合的制度，在形式上采取的是农协成员互助自保与政府的保费补贴、提供的再保险相结合的形式。它包括“三级”组织：市、盯、村的农业共济组合为基层组织，直接承办农业保险；都道府县设立农业共济组合联合会，承担共济组合的分保；全国一级是政府的农业管理机关，承担共济组合份额以外的全部
38、农业再保险。政府对农业保险提供一定比例的保费补贴，补贴比例依费率的不同而高低有别，费率越高，补贴越高。如：水稻补贴70%，小麦最高补贴80%。,（二）日本农村金融的构成:主要包括五个组成部分。,第五部分是农业信用担保与信用担保保险制度。1961年，日本在全国47个都道府县先后成立了农业信用基金协会，其主要服务对象是所属区域的农业生产者、农协、信用农协联合会、都道府县的公共团体机构及市盯村部分公共团体，业务主要是为农业生产者提供债务担保，有时也根据需要为农协等机构提供资金融通。农业信用基金协会的资金主要由会员出资、储备金的余额、都道府县的补助金和来自信用担保保险机构的保险金构成。日本农林信用保险
39、协会成立于1966年，后于1987年与渔业信用保险协会合并，成立农林渔业信用保险协会，负责全国范围内的农林渔业信用保险业务。其资金来源于政府、47个信用基金协会和农林中央金库等。主要业务包括：（1）信用保险业务。一是对信用基金协会受理的农业贷款担保办理保险业务，一是对未经基金协会担保而直接向农林中央金库、信用农协联合会等借入的农业现代化资金的农业经营者提供贷款保险服务。（2）贷款业务。一是为使基金协会担保业务顺利进行，对其进行融资。二是为“农业经营改善促进资金”提供配套融资服务。,（三）“小农户”的“弱势性”决定了日本农村金融的特征,日本农村金融的功能定位呈现显著的阶段性，其结构呈现出显著的强
40、势政策金融的特征。这不仅表现在农业长期融资由专门的政策金融机来承担，它有着发达的信用担保与保证体系，而且政策金融对合作金融、农业保险的支持力度也远远超出美国。日本农村金融这些特征的形成，主要源于日本农业、农村经济的“弱势性”特征，它是一种双重的“弱势性”：不仅具有农业的一般弱势性问题，更重要的是它还有“小规模农户”问题。,（三）“小农户”的“弱势性”决定了日本农村金融的特征,小农户具有积累能力低、实现规模效益的成本高、风险大、抗风险能力差（后备基金形成与风险支付能力）、容易形成弱势农户等弱点。由于小农户的积累水平低，再加上小农户即便是通过合作制的形式来实现规模效益，其成本也很高，这就决定了以小
41、农户为基础的合作金融一般很难担负起中长期农业资金供应职能，甚至在短期资金的供应方面也会遇到困难。因此，这就需要设立专门的政策性金融机构来解决农业的中长期资金供应问题，并在必要时对合作金融的生产、经营性融资给予援助。又由于小农户的风险大、抗风险能力差，一方面，为相关信贷建立担保、信用保险体系就是不可缺少的；另一方面，政策性农业保险与合作保险相结合而不是与商业保险相结合，就具有一定的必然性。因此，可以说，正是由于小农户造成的农业、农村经济的弱势特征，促使日本形成了以专门的政策金融机构和对合作金融强力支持为主体，以信贷担保与信用保险体系、政策性保险与合作保险相结合的农业保险体系为支撑，以对商业金融的
42、支农引导和支持为补充的农村金融体系。,四、多重“弱势性”与印度农村金融体系,印度是一个发展中国家。发展中国家的农业、农村经济不仅具有发达国家具有的一般弱势特征问题，而且都不同程度地存在着源于城乡二元经济结构的弱势性问题，如落后的农业生产与经营方式（印度的租佃制）、城乡收入差距与资源的外流，农产品价格问题、劳动力过剩与贫困人口问题等，以及历史上形成的基本国情方面的弱势因素，从而使这些国家的农业、农村经济发展呈现特别艰难的格局，增长、多元约束与低层次排徊并存，而且难题重重。这样的经济背景一方面使政府的介入和政策金融的支持几乎成了推动农业经济发展的唯一希望，另一方面，它又制造出这样或那样的障碍使政策
43、金融难以发挥效益，曾被发达国家经验证明的行之有效的方法也失灵了，从而使农村金融的发展也显得特别艰难。在这里，我们仅以印度为典型案例，试来分析其影响因素的多重性和功能定位的多元性。,四、多重“弱势性”与印度农村金融体系,印度有着发展中国家最为复杂的农村金融体系，它不仅有作为政策性银行的国家农业和农村开发银行（NABARD）、地区农村银行(Regional Rural Banks,RRBs)，有合作性质的农业信贷协会和土地发展银行，有商业银行的大规模介入和较为完善的农业保险体系，还有专门的存款保险和信贷保险公司。从表面上看,印度农村金融体系具有鲜明的多层次性,且各个机构之间具有相对不同的分工和合作
44、，但其效率、功能和可持续性却并非理想。,（一）农村合作金融,印度农村合作性质的金融机构主要有两种，一种是只为社员提供中短期贷款服务的农村信贷合作社，另一种是专门提供长期贷款服务的土地开发合作银行。到2005年，印度全国共有农村合作银行109924家，其中农村信贷合作社109177家，土地开发合作银行747家。印度农村信贷合作社系统成立于1904年，它由三级构成：基层是初级农业信用社，主要是向社员提供短期融资；中间层是中心合作银行，其经营活动限于某一特定的区域，主要是向其成员即初级信用社发放贷款，以解决其资金不足问题；高层是邦合作银行，其成员为邦内的所有中心合作银行，资金主要来源于央行的中、短期
45、贷款、个人存款与成员行的储备，资金运用主要是向成员行提供贷款。2005年农村信用合作社已经遍及印度90%的农村地区,50%以上的农业人口加入了农村信用社。印度土地开发合作银行成立于1920年，由两级组成，即基层的初级土地开发合作银行和邦土地开发合作银行。其资金来源于中央银行和债券发行，资金运用主要是以土地抵押方式为农民提供长期贷款，用途主要是购买价值较高的农业设备、改良土壤、偿还国债、和赎回抵押土地。,（二）政策引导城市商业金融强行介入农村金融,印度储备银行采取了强制性政策,于1969年和1980年两次对商业银行实行国有化改造，并要求每家商业银行至少要在其所在地区的农村开设一家分支机构。这一政
46、策的推行与实施，使得印度商业银行向农村提供金融服务的机构网点数量大大增加，2005年农村地区银行分支机构的数量达到47369个；同时银行贷款中农村地区的贷款份额大大提升，从1969年的不足3%提高到2005年的12%左右。与此同时，印度还采区了一些配套措施，主要包括推行“领头银行计划“、优先发展行业贷款计划和采取差别利率、贴息、补贴政策等。,（三）创立地区农村银行,自1975 年开始，印度创立了地区农村银行(Regional Rural Bank)，专门为信贷服务薄弱地区的贫困农户提供信贷支持。地区农村银行的经营目的是“满足农村地区到目前为止受到忽视的那部分人的专门需要”。每个地区农村银行均由
47、一家商业银行主办,核准资本1000 万卢比(约合110 万美元),由中央政府认缴50%,邦政府认缴35%,主办商业银行认缴15%；此外，还可通过发行债券筹措资金。地区农村银行不按商业原则经营，只在一个邦的特定区域内开展活动,有特定的贷款对象，贷款利率不得高于当地农业信用合作机构的贷款利率，营业机构主要建立在农村信贷机构薄弱的地区，它还提供贫苦农民维持生活的消费贷款。到2004年3月，印度地区农村银行有196家，在全国518个县设14446个分支机构。2005年,地区农村银行提供贷款1171.8亿卢比,占到11.1%。,（四）印度的农发行,印度农业和农村发展银行是印度的农业政策性银行，成立于19
48、82年，其主要业务是为农村金融机构提供贷款，从事农业农村方面的开发业务，根据印度储备银行的授权，对农村金融机构和业务进行监管。其注册资本200亿卢比,全部来源于印度政府和印度储备银行,总部设在孟买市,在各邦首府所在地设立分行25家,支行共304家。印度农发行的目标是通过有效的信贷扶持及相关金融服务促进涉农业产业的改革与发展，以保持农业的持续稳定发展和农村经济繁荣。20042005财年,印度全国农业和农村开发行被批准的信贷控制线为520亿卢比,执行6%的优惠利率,比商业银行利率少5%。印度储备银行还规定,各商业银行必须将其贷款总额的18%用于农业,其中,农业直接贷款必须达到13.5%。如果未能达
49、到标准,未完成的贷款将划入全国农业和农村发展银行所设立的“农村基础设施开发基金”,由农发行转至各邦用于农村工程建设。从印度农发行的主要职能和实际发挥的作用看，它实际上已经成为作为中央银行分支机构的专业性中央银行，即农业与农村的中央银行。,（五）扶贫计划与小额信贷,印度于1979年推出了“农村综合发展计划”，旨在通过向农户提供软贷款（高达50%的资本补贴）来促进农户自就业。在该计划实施的近20年间，尽管其涉及广泛，借款人共计有5380万，在扶贫方面也取得了一定成绩，但给金融也留下了很大的不良影响，贷款回收率仅有25%33%，并迫使中央政府在1989年通过农业农村债权减免计划豁免了许多债务。为了弥
50、补“农村综合发展计划”的不足，印度农发行又于1992年推出了一项与自助团体（Self Help Groups,SHGs）合作的银行联系计划，它是一种与孟加拉G银行的GB模式相类似的、由正规金融机构加农户自助团体组成的融资模式，由此印度建立起世界上最大的小额信贷体系。,（六）信用担保与保险,由于农村信贷的高风险性,因此,为了鼓励和促进金融机构参与农村金融市场,印度还建立了存款保险和信贷保险公司。该公司为由正规金融机构提供的农村贷款提供保险。印度1962年根据存款保险公司法成立了“存款保险公司”,后于1978年又兼并了印度信用担保股份有限公司（CGCI），因此更名为存款保险与信用担保公司（Depo
