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1、土地管理学,土地管理学,课程简介由“土地资源管理”专业看课程 1993年普通高等学校本科专业目录中，与土地有关的专业两个，即土地管理（020119)和土地规划与利用（081405)，其中前者属于经济学，后者属于工学。1998年教育部颁布的普通高等学校本科专业目录中将上述两个专业合并组成土地资源管理（110304)，隶属于管理学门类公共管理学科，其中注明，该专业可授管理学或工学学士学位，研究生授予管理学学位，其代码为1204050。业务培养目标：本专业培养具备现代管理学、经济学及资源学的基本理论，掌握土地管理方面的基础知识，具有测量、制图、计算机等基本技能，能在国土、城建、农业、房地产以及相关领
2、域从事土地调查、土地利用规划、地籍管理及土地管理政策法规工作的高级专门人才。,毕业生应获得以下方面的知识和能力：(1)掌握管理学、经济学及资源学的基本理论；(2)掌握土地调查、土地评估、土地整理、土地利用规划、地籍管理、土地信息系统应用及土地开发经营的技术；(3）具有土地利用与管理方面的基本能力；(4）熟悉国家有关土地利用与管理及可持续发展方面的有关方针、政策和法规；(5）了解社会经济发展过程中土地利用与管理的发展动态；(6)掌握文献检索、资料查询的基本方法，具有初步的科学研究和实际工作能力,课程设置 主干学科：公共管理、环境科学技术、应用经济学。主要课程：土地资源学、土地规划学、土地管理学、
3、土地经济学、地籍管理学、测量学、土地信息系统。主要专业实验：地籍测量、土地规划设计、土地估价、土地信息系统。相近专业：城市规划。,结论,土地管理学为本专业的核心专业课。土地管理学与经济学和土地规划、土地估价、信息管理等方面的技术联系紧密，土地管理知识是房地产开发经营的基础。,土地管理学课程内容 地籍管理 权属管理 土地管理 市场管理 利用管理 法制管理,课程内容第一章 土地管理概述第二章 土地制度与土地政策第三章 地籍管理第四章 土地权属管理第五章 土地利用与土地管理第六章 城市土地市场管理第七章 土地信息管理第八章 土地法制与监察第九章 国外土地管理简介课程实践：专题讨论，课程论文。教材：朱
4、道林.土地管理学.北京.中国农业大学出版社.2007年08,土地问题,土地 衣、食、住、行 生存,中国的城市土地问题,有不少经济学家指出，在未来十年中，中国的土地问题将成为最为尖锐、最为矛盾突出的问题，因为在中国城市化的过程中，每年1万亿元至2万亿元的土地增值收入，将成为利益争夺的焦点。经历了30年的经济改革，整个中国社会不仅积累了大量的财富，也正在经历一个前所未有的资本化过程。在中国的资本化过程中，国有土地使用权的折现与增值成为财富的转移及分配中最为重要的方面,有关数据显示：2009年政府从土地交易中获得大约14000多亿元的土地出让收入。结果：房价暴涨，住房问题严重（质量，数量，分配）油价
5、、菜价、粮价上涨、电价、水价上涨.为何房价问题难于解决？土地,当房价快速上涨时，土地与房地产价值会大幅上升，这笔巨大的全民或国有财富如何来分配，也就成了目前中国经济中最为重大的问题之一。因为这个巨大的利益空间并非私人投资的结果，而是土地本身所具有的价值重估，是政府在城市基础设施和公共服务方式的投资通过资本化提高了土地与房地产的价值。,不对这笔非常巨大的土地及房地产增值采取制度化的方式来处理与回收，不仅会造成整个社会财富严重分配不公，也成为容易导致巨大的国有资产“流失”的一种方式。,中国的农业用地问题,国务院总理温家宝2007年3月5日在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时强调，节约集约用地，
6、不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。坚决实行最严格的土地管理制度,一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线,城市化与保护耕地的矛盾经济发展与保护耕地的矛盾土地集约利用与家庭承包制的矛盾农村土地流转过程中的利益分配土地可持续利用问题.三农问题 参见农村工作组副组长陈义锡：守住根本,总之：要回答下面问题城市化、发展经济的过程中如何保护耕地？城市土地出让收入如何分配？房价该不该涨，利益如何协调？.需要我们深入了解土地，了解土地的特性，更需要我们掌握土地管理的基本理论和基本方法。,第一章 土地管理概述第一节 土地与
7、土地资源,一、土地的概念1、土地的涵义 土地，最直接的解释是地球表层的陆地部分。较公认的定义是：土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、气候和植被等要素组成的自然历史集合体，它包括人类过去和现在的种种活动规律。既：土地管理学研究的土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文、基础地质以及人类活动的种种结果组成的自然、（社会）和经济的综合体。,对土地含义的进一步解释：首先，土地是有限的、稀缺的自然产物（资源），涉及生态保护，可持续发展。其次，土地是稀缺的自然产物，在人类的利用中赋予其经济属性。土地是自然存在的，不是人类劳动的产物，但在人类利用过程中会产生一系列的经济结果，如产生经济收益、凝聚劳动使土
8、地增值等等。,第三，土地既是资源，又是资产具有社会属性。土地是有限的，是稀缺的，必然存在分配和占有矛盾。对土地占有方式的不同，决定社会关系和社会制度。历史上的社会变革无不与土地有关，中国的革命可以说是土地革命。人类的发展历史可以说也是一部土地利用与管理的历史。资本主义社会，土地作为一种重要的财产（不动产）是私人业主和资本家财产的重要组成部分；我国目前实行土地公有制，土地使用权作为一种重要的资产已形成了企业及个人资产的一部分。,2、土地概念界定 土地既具有自然属性，又具有社会经济属性。土地不是劳动的产物，但是具有经济价值（价格）。土地的分配与再分配，不仅反映了土地利用的客观要求，也反映着一定的土
9、地关系。即土地归谁所有，如何分配，收益归属等等。这种土地关系必须与社会统治阶级利益的土地制度相适应，土地关系的调整体现了土地管理的阶级性质。房价高不高？,土地概念的空间范围 土地资源条件具有区域差异，因此土地又是一个区域和空间概念。但这里所谓的土地概念的空间范围，主要是指在土地管理过程中要准确界定土地的四至范围和上下空间，如在土地登记过程中需采用文字及图示（宗地图）等方式准确说明宗地的四至范围，涉及地下空间利用的需准确界定地上、地下空间的权属关系，地上的通行、采光等关系等。土地概念的产权界定 作为资源，土地是一定的实物；但作为资产，土地产权关系就具有重要的作用。因此，从财产的角度，土地的概念界
10、定必须准确界定其产权关系，包括产权类型、归属、期限等,土地概念的时间变化 随着时间的推移，土地资源条件、产权关系、利用状况等都会发生变化，因此在土地管理实践中，必须注意区分不同时间点的土地产权归属、利用方式，乃至政策、法律依据的变化。土地概念的利用属性 土地管理法规定，我国实行土地用途管制制度，因此土地用途和利用状况是土地管理实践中界定土地概念的重要内容之一。如在征地管理中，如果涉及征占农用地，必须进行农用地转用审批；在建设用地供应管理中，必须明确土地用途、建筑密度、建筑容积率等条件。,3、土地概念区分a.土地与土壤。土地和土壤不是一个概念。土壤是指地球陆地表面具有肥力、能够生长植物的疏松表层
11、。土壤只是土地表层的附属物，人力可以搬动土壤，却无法搬动土地。b.土地与国土。土地和国土，严格地说也不是一个概念。国土是指一国主权管辖内的版图，就其广义而言，包括一国的陆地、河流、湖泊、内海、领海、大陆架以及它的下层和上空。所以，就国土资源而言，它包括土地资源、生物资源、气候资源、水资源、矿产资源、海洋资源、旅游资源和社会经济条件资源等。其中，土地资源是国土资源的重要组成部分，但不是它的全部。c.土地与景观。d.土地与土地资源。土地和土地资源也是有区别的。土地资源是指土地总量中，现在和可预见的未来能为人类所利用，用以创造财富、产生经济价值的这部分土地。目前人们还很难断定，哪部分土地是绝对不能利
12、用，不能为人类创造财富，绝对无经济价值的。所以，土地和土地资源在习惯上是通用的。,e.土地与地产。同资源与资产。土地资产是指土地财产，即作为财产的土地。财产对象实体最重要的属性是有限性（稀缺性）、有用性、可占用性和具有价值。地产，是指具有明确的权属关系，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济形态，是资本财富的表现。土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地作为自然资源，是人类生产和生活的根本源泉；后者是指土地作为财产，其有了经济（价值）和法律（独占权）意义,二、土地的特性,1、土地的两重性土地既是劳动对象，又是劳动资料土地及反映生产力，又体现生产关系土地既具有自然属性，又具有社会经济属性。,
13、2、土地的特性。土地是自然的产物 在社会生产中，其他生产资料都是劳动的产物，唯有土地是自然本身的产物。土地为自然所赋予，非人力所能创造，土地在人类出现以前早已存在，人类不能制造土地，但人类的劳动可以影响土地利用和改良土壤。面积有限性,土地的永久性 其他任何生产资料在使用过程中，都会逐渐陈旧或受到磨损，最后报废。但土地在使用过程中，只要合理利用，其肥力或生产力可以不断提高，成为持续不断的永久性的生产资料。不合理地开垦和利用土地，将导致土地生态系统的破坏，使土壤肥力和土地生产能力下降，最后将受到自然界的惩罚。我们必须尊重客观规律，对土地进行科学规划、正确利用。,土地位置的固定性 其他生产资料可以移
14、位，而土地则是固定的，即地球表层的陆地是恒定的，其空间位置，包括任何一部分土地与其他部分土地的关系，也都是不能随意移动的。土地位置的固定性，不是人为因素所能改变的。土地的利用与改良具有鲜明的地域特点。土地位置是固定的，但其在被人类利用过程中所表现出的社会、经济位置，即土地区位条件则是可变的。,土地质量差异性土地用途的多样性 同一块土地可作为住宅用地、工业用地、商业用地、交通用地、农业用地，旅游娱乐用地等使用，这就是土地的多用途性。由于土地用途的多样性与土地数量的有限性同时并存，引起不同用途之间的竞争与改变。,土地尽管具有多用途性，但土地的最适宜用途往往只有一种，或少量的几种，特别是具有特殊使用
15、要求的利用方式所能使用的土地往往有限，如农业生产所需的耕地，因此在土地利用和管理过程中，应对土地进行合理规划，以保证土地资源的合理、有效使用。,三、土地的职能,土地作为资源的职能可以概括为：是人类的立足场所、生存条件，是使劳动过程能够全部实现的基础和必要条件，是实现任何生产所必需的物质条件。1、土地作为资源的职能土地是人类的生存条件土地是人类劳动的一般对象。对原始森林和地下矿藏的开采，以及使土地自然肥力变为可以立即利用的劳动生产力状态等。土地是人类进行物质生产所必需的物质条件 作为生产资料，土地不仅是劳动对象，而且土地本身也是劳动资料，即劳动手段，是人类在劳动过程中用以改变或影响劳动对象的一切
16、物质资料和物质条件,2、土地作为资产的职能土地作为财产能为拥有者产生收益或增值 土地具有“两重性”，它不仅是生产资料，而且还是构成土地关系的客体，它是可占有的稀缺资源。土地的稀缺性和有限性，使经营垄断成为可能，是产生级差地租的客观条件。土地所有者凭借对土地的拥有权，可以定期从土地使用者那里得到地租。马克思说：“土地所有权乃是一切财富的最初源泉。”土地不仅是构成社会关系的客体，同时也是人类劳动投人或资本投人的载体，尤其是城市土地，凝结了大量的人类劳动，人类可以从土地取得投人资本的效益或增值，并转化为地租。,土地作为财产能体现拥有者的经济和社会地位 不仅是在土地私有制条件下，即使在我国，土地作为不
17、动产，始终是利益集团和个人追求的对象。豪华的私人庄园，总是显示着庄园主不一般的社会经济地位，一些经济财团也是以追求更大面积的地产为其奋斗的目标，原因就在于土地既是他们资产的体现，也是他们获取利润和攫取社会经济地位的手段。,土地作为财产可作为投资的手段 土地作为重要的生产要素之一，一直是重要的投资手段。土地作为投资手段主要体现在2个方面：一是将土地作为资本进行投资或以地吸引投资，这实际是将土地与资金相结合，然后将其投人生产领域创造价值，这种方式对土地资源丰富而缺乏资金的地区是非常有效的发展经济的方法；二是以土地等不动产进行抵押，作为融资手段，取得资金，这是土地资本运营的最普遍的方式，这也是土地位
18、置固定的特性使其具有特殊的融资信用，因此大多数人愿意采用以地抵押的方式进行资金融通。我国实行土地公有制，分别属于国家所有和集体所有。土地资产作为企业的主要资产，已经得到了充分的体现，而且国家、地方政府以及一些企业也充分利用土地作为融资的重要手段，进行以地投资、以地合资及抵押贷款等经济活动。,四、土地资源的构成1、按地形分类。平原。盆地。丘陵。高原。山地。2、按土地用途分类。耕地。园地。林地。牧草地。居民点及工矿用地。交通用地。水域。未利用地。,粮食作物用地 灌溉水田 望天田 经济作物用地 水浇地 旱地 耕地 菜地 林地 园地 农用地牧草地居民点及工矿用地 水面 土地 建设用地交通用地 未利用地
19、 水利设施用地,3、我国土地资源的特点 土地资源有绝对数量大、相对数量小、分布不均、覆盖率低、不平衡等特点。土地资源有绝对数量大、相对数量小。我国土地总数量大，但人均占有量少。我国土地总面积为960万km，约占世界陆地总面积的1/15，仅次于俄罗斯和加拿大，居世界第3位。但是，由于人口众多，人均土地面积只有7 403 m2(11.1亩），不到世界平均数的1/3，仅相当于加拿大的1/47,美国的1/4。其中，人均占有耕地927 m2(1.39亩），人均林地1 814 m(2.72亩），人均草地2014 m2(3.02亩），分别只相当于世界平均数的43%,18和35。在全国各种土地类型中，山地多于
20、平原，全国山地、高原、丘陵约占全国土地总面积的69%,土地资源的地区分布不平衡 我国平原、丘陵主要分布于东部，山地、高原主要分布于西部。若从大兴安岭经太行山、巫山至湘桂西部山地画一条线，可把全国土地划为东西两半部。在这一条线以东的大部分土地是海拔不到500 m的平原和丘陵，面积约占全国的1/3，但分布着2/3以上的人口和耕地；此线以西的大部分土地是海拔1 000 m以上的山地、高原和盆地，其面积约占全国的2/3，是我国主要的牧区、林区或是干旱和半干旱农业区。总之，全国绝大部分的耕地和内陆水域分布在东南部；一半以上的林地集中于东北部和西南部地区；86以上的草地分布在西北部干旱半干旱地区。这一特点
21、，决定了我国不同地区土地的人口承载力相差很大，东南部大于西部、西北部。,水土资源不平衡 我国水资源总量约为28 000多亿m3（其中包括地下水天然资源8 000多万m3)，居世界第6位。但是，人均只相当于世界人均的1/4，列第88位。长江、珠江、浙、闽、台及西南诸河流域的水量占全国总水量的82.3%，而这些地区的耕地，仅占全国耕地的36%；黄河、淮河及其他北方诸河流域水量约占全国总水量的17%，而耕地却占全国的63.7%,土地、人口、环境,人口剧增，耕地锐减是造成粮食和环境两个问题的直接原因。大量事实说明，人均耕地数直接影响人均粮食占有量。虽然人均粮食占有量还受单位面积产量水平的影响，但在目前
22、农业技术水平下，单位面积产量不可能有戏剧性的突破，因此，人均粮食占有量的主要影响因素是人均耕地面积。例如，加拿大，人均耕地1.85 hm2，粮食单产虽仅2055kg/hm2,人均粮食占有量却高达1704kg，名列世界前茅。日本，人均耕地0.04 hm2，虽然粮食单产高达4845kg/hm2，但人均粮食占有量仅113kg。我国属于人多耕地少的国家，人均耕地0.09 hm2（按土地详查数为0.106 hm2），粮食单产每公顷4500kg左右，人均占有粮食量近年来达到440kg左右，但距公认的粮食基本解决的标准水平（即人均500kg）还相差甚远。,在我国的大河中，黄河在1972年夏天出现了断流，这是
23、它在长达3000年悠久历史中首次断流，此后，断断续续出现断流情况。自1985年以后，黄河每年必定发生断流，而且断流的时间越来越长。1997年的断流时间长达226天。淮河在1997年也出现了90天的断流情况。据中国环境报2001年5月2日报导。自1996年开始，岷江也断流了岷江冬、春季的断流，使成都平原每年减少水稻种植面积3.33万hm2，江南植被和生态环境也出现不同程度的退化、恶化趋势。目前，我国的水土流失面积已达186万hm2，占国土面积1/6强；荒漠化面积达262.2万hm2，占国土面积的27.3%；中低产田面积占全国耕地2/3以上。,楼兰古国是西域三十六国之一，处丝绸之路要驿。中国葡萄哈
24、密瓜的真正故乡,我国荒漠化土地总面积为262.2万km2，占国土面积的27.3%。20世纪50年代以来我国荒漠化一直在加速扩展，特别是全球气候变暖后，我国荒漠化地区普遍存在干旱化倾向，随着今后人口压力的增加和人类经济活动的进一步加强，如不采取应急措施，荒漠化将以更快,土地荒漠,温县民政局旁一片即将被毁的农民麦田,18亿亩耕地红线岌岌可危,思考题,如何看待城市化、房地产开发与保护耕地的矛盾？1、城市化的本质？2、国际化的本质？,第二节 土地管理的内涵与原则,一、土地管理的概念1、土地管理的涵义 在我国目前的制度体系下，土地管理是国家的基本职能之一。国家通过立法机构将意志表示规范化并用法律形式固定
25、下来，并由国家管理机关各级人民政府和国土资源管理部门来保证法律法规的贯彻执行，从而达到国家管理土地的目的。（1）管理 不同的学者从不同的角度对管理有不同的理解，但总体来说，管理是人类的一种有意识、有目的、有组织的活动。因此，通常将某一社会组织、团体为达到一定目的，对社会活动的各种因素或过程所进行的决策、计划、组织、协调、控制、监督等行为称之为管理。,（2）行政管理 行政管理，是指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公共事务实施的有效管理。行政管理的主体是国家行政机关，客体是依法管理的国家事务、社会公共事务，核心是进行公共权力和资源的有效配置，追求高绩效。狭义：从“三权分立”的角度来解释行政。认
26、为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的管理活动。台湾学者将这种观点称之为“法律执行说”，在三权分立的国家，立法是制定法律，行政是执行法律，司法是维护法律。这种解释的优点是把“行政管理”概念的本质表述得较为明确，有助于人们把握行政管理的特点，把行政管理活动与其他类型的管理活动区别开来；其缺点是，它不能反映“三权”之间的相互渗透性，不能全面反映当代各国行政管理的现状和发展趋势。事实上，在现代国家政治生活中，行政机关也有部分立法权；立法机关、司法机关同样也有人事、财务等方面的行政事务,广义：从政治与行政分离的角度来解释行政。认为行政管理是一种与政治分离的、实现国家目的的执行活动。这种观
27、点以美国行政学家古德诺为代表，他认为政治与行政是相互分离的，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”行政管理的特性 从行政管理的内涵和要点分析可以看出，行政管理具有如下特性：执行性。行政机关是国家权力的执行机关。政治性。行政机关同权力机关一样具有阶级性。权威性。行政管理活动是以国家名义进行的，代表国家并以国家强制力为后盾。,（3）土地管理 土地管理是国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律和技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的行政管理活动。这一概念包括6个方面的内容：1)土地管理的主体 土地管理是一
28、种国家行为，管理主体是国家。国家通过立法授权各级人民政府负责本行政区域内的土地管理，各级人民政府的国土资源管理部门代表国家和政府对土地实行统一管理。,2)土地管理的客体 土地管理的客体是指土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。（讨论：农民住房问题？）3)土地管理的任务 土地管理的任务是维护土地所有制、调整土地关系、合理组织土地利用和贯彻土地基本国策。目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会经济发展日益增长的需求。4)土地管理的手段与方法 综合运用行政、经济、法律、技术等手段管理土地。,5)土地管理的职能 计划、组织、指挥、协调与控制。计划是预测未来
29、，制定目标，决定策略和选择方案的一个连续过程。组织是指建立组织机构和配备工作人员，明确职、责、权，建立上、下各级机构的相互关系，以及横向之间协作关系，以保证既定目标的实现。指挥是指土地行政管理领导者按既定目标和计划，对所属下级土地管理活动进行的指导，以实现管理目标的行为。协调是根据土地管理机构的职责，协调人与人之间（包括国民经济各部门、社会各团体、单位和个人之间）在土地的分配、占有、利用、收益分配、处分等方面的关系，按照国家和社会的整体利益和长远需要统筹兼顾，搞好土地的分配和再分配，实施土地利用的组织、调控和监督。控制则是通过修正执行状况和原计划之间的偏差，确保预期目标实现的管理活动。,6)土
30、地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约。,2、土地管理的性质 土地管理具有自然属性和社会经济属性。土地管理除具有一般行政管理的权威性、强制性、政治性等一般特性外，还具有自己独立的特殊性，这是由土地管理的对象土地资源的特殊性所决定的。,1）土地管理的自然性 行政管理过程本身可以是强制的、无条件的，可以为了特殊的目的采取一些特殊的强制措施，这一切往往都是从行政者自身的利益出发（统治集团利益）。而土地管理的对象是人类共有的、不可再生的、数量有限的土地资源，土地资源的开发与利用在时间序列上具有延续性，今天的适度开发，明天就会有足够的潜在资源和可持续的土地利
31、用；反过来，今天的过度利用和掠夺性开发，就会造成明天的土地资源退化，水土流失，引起人类可利用的土地资源的减少和土地生产力的下降。因此，土地管理过程必须考虑土地资源的自然属性，遵循自然规律，以促进和保证土地资源的可持续性利用为前提。（经营承包权流转问题）,2）土地管理的经济性 土地资源是重要的生产要素之一，在整个生产过程中，自然要转移价值或创造价值。因此，土地资源是人类重要的经济资源。而且，人类对土地资源的开发与利用过程，总是以追求最大经济效益或提供最大舒适程度或产生其他功利性的结果为目的，并从开发程度、利用方式和类型等方面不断进行调整，以保证其目的的实现。因此，从这个角度说，土地利用过程又是一
32、个经济过程。土地管理是对土地资源及其利用过程所产生的一切社会经济关系所进行的行政控制和干预，必须保证土地资源利用过程创造更大的社会经济财富，满足人类经济生活不断发展的需要。尤其在市场经济条件下，行政管理过程还必须遵循客观经济规律，并充分利用经济规律进行行政管理，这样才能保证行政管理过程的有效性。在保证土地生态、可持续利用，公平占有、合理分配土地利益的条件下，利用市场发挥土地的最大的经济效益。,3）土地管理的社会性土地资源是整个人类的资源，又是资产。而土地利用过程通常是个别的经济行为，资产可以私有。在这种情况下，如何保证土地资源利用过程中既满足个人的利益，又不损害整个人类或社会的利益？这就需要土
33、地管理过程从整个社会的角度，来合理配置土地资源，协调土地资源利用过程中的个人与个人、个人与社会、单位与社会、单位与国家等方面的矛盾，最后实现土地资源的利用满足整个人类的需要，既满足使用者的需要，又满足社会的需要，或不影响其他社会个体；既满足当代人们的需要，又不损害子孙后代的利益。因此，土地管理过程更重要的是维护和保持土地利用过程的社会利益。公共利益，统治集团利益，各阶层利益分配关系的合理调整（调整土地关系，人与人的社会关系，利益的占有和分配）,我国的土地管理特性的体现 我国目前的土地管理，基本上把保护的社会利益作为首要目标，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为基本国策，“保护耕地就
34、是保护我们的生命线”的各种努力和工作，以及每年的土地日所开展的各种宣传，都体现了土地管理工作充分追求社会效益的目标。1991年5月24日，国务院第83次常务会议决定每年的6月25日(1986年6月25日中华人民共和国土地管理法颁布）为全国“土地日”，自1991年以来每年的“土地日”均确定一个主题，作为该年土地日宣传和土地管理工作的重点。,1991年土地与国情 1992年土地与改革 1993年土地与经济 1994年土地与市场 1995年土地与法制 1996年土地与发展保护我们的生命线。1997年土地与国家爱护我们的家园 1998年土地与未来集约用地，造福人民 1999年依法行政，合理用地 200
35、0年保护耕地为了美好的明天2001年规划用地，利国利民 2002年规范土地市场，促进经济发展 2003年规范土地市场，促进可持续发展 2004年坚持科学发展观，珍惜每一寸土地 2005年节约集约用地，促进科学发展 2006年依法合理用地，促进科学发展2007年节约集约用地，坚守耕地红线；2008年保护用地，为子孙造福；2009年保障科学发展，保护耕地红线 管理的权威性、强制性薄弱,案例,陈某与林某系东西紧邻，陈某居东，林某居西，中间共用一公用通道。2005年7月陈某家建围墙，林某便以其所建围墙占用了公用通道，影响了正常通行而出面阻止。因陈某不听阻止并继续施工，林某遂扒掉了陈某的围墙，并在扒围墙
36、的过程中与陈某发生拖拉致陈某轻微伤。陈某即以财产损害赔偿和人身损害赔偿将林某诉至法院，要求林某赔偿其财产损失和人身受伤害的损失。庭审中，林某认为，陈某未经有关部门审批擅自建围墙，其所建围墙系违法建筑，且该围墙占用了公用通道，影响了其正常通行，在陈某经阻止仍不停止的情况下才扒掉围墙的，故其不应对陈某进行财产赔偿。另在扒围墙的过程中，因陈某上前拖拉，才致使其被林某手中的工具所伤，林某并没有对陈某进行人身伤害的故意，故其亦不应对陈某的人身损害进行赔偿。,裁判要点法院经审理认为，陈某所建围墙是否属违法建筑应由有关行政部门作出认定。民事诉讼所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间和自然人与法人之间的财产
37、、人身关系，人民法院并不具有替代行政主管部门行使具体行政职权并作出具体行政行为的权限，即司法权不能代行行政权。在未经法定部门对陈某所建围墙的性质作出认定且行使公权予以拆除或自行拆除前，陈某基于对该建筑的实际控制、支配、保护即可行使因占有物被侵害而发生的赔偿请求权，故林某应对陈某围墙的损失予以赔偿。而对林某的侵权行为，陈某在来不及请求国家公权力求助的情况下上前阻拦进行自助被林某用以扒墙的工具所伤，对此人身伤害林某虽无直接故意，但因侵权责任构成的主观过错可分为故意和过失两种，林某对自己应注意义务的违反即有过失，故其应对陈某的人身伤害承担赔偿责任。,评析此案的审理告一段落后，引起了两个大家常犯疑惑的
38、问题，即：一、如果陈某的围墙已被有权部门认定为违法建筑，是否就可擅自拆除了？对此，有律师认为，即使陈某所建围墙已被有权部门认定为违法建筑，林某仍应对之进行赔偿。理由是：我国中华人民共和国土地管理法第六十六条、第八十三条规定，违反土地管理法相关规定的违法建筑应由县级以上土管部门作出处罚，限期拆除，对拒不拆除的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。因此任何公民或其他机关、单位擅自拆除违法建筑的行为亦属违法行为。虽然违法建筑是不合法的存在物，但基于其材料来源的合法性，全部不保护则侵害了违法建筑人合法的财产，所以只能赔偿其材料损失，而施工费用因是用于支付不合法的行为和目的的，该部分费用应不予
39、赔偿。,二、如果陈某建围墙的行为已经行政许可，但事实上影响了相邻通行是否就不需要拆除？对此，律师认为也并非如此。因为行政许可并不等于对侵权行为的许可。我国民法通则第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍、赔偿损失。”法律通过对相邻关系权利的合理分配，协调不动产相邻各方的权利义务关系。本质上，这是一方财产权利的延伸，也是对相邻方财产权利的制约。一方对其不动产权利的行使应尽量避免妨害相邻方；相邻方对权利方造成的轻微妨害，负有一定的容忍义务。但在给
40、邻人造成妨碍或者损失时就应当排除妨碍、赔偿损失。即当本案中林某与陈某之间的公用通道是林某的必经之路而陈某新建围墙妨碍了林某的正常通行时，即使该围墙的建设已经行政许可，法院仍可判决陈某拆除。,启示土地管理是行政管理。只有政府土地管理部门代表国家对土地的权属关系确认。土地管理概念的综合性。各种活动结果形成的重合体 城市违法建设如何管,二、土地管理的对象和内容,1、土地管理的对象 研究土地管理，开展土地管理实践，首先必须明确土地管理的对象，也就是说要了解土地管理过程的作用点在哪，这样才能科学地、准确地分析土地管理过程的客观规律，对有效开展土地管理实践工作也是必需的。根据我国目前土地管理实践的客观状况
41、以及社会经济发展对土地管理的客观要求，土地管理的对象主要有以下4个方面。1）土地资源 这是土地管理的基础，也是其他土地管理对象的基础。没有土地资源，也就无所谓土地管理；没有土地资源，也就没有土地资源的配置、利用以及土地权属关系。土地资源是指全国所有的土地。,2）土地资源配置 土地资源配置实际是土地利用过程的前期阶段，也是能否实现土地利用的整体效益最佳的关键。由于土地资源是基本的生产要素之一，它在国民经济各部门之间的分配将不同程度地影响国民经济各部门的结构和比例关系，因此合理地配置土地资源是国民经济和社会发展的客观要求。土地资源配置是一个转换土地用途和对土地做实体性改变的社会过程。有关政府部门、
42、经济组织和个人，以不同的权利，带着不同的目的，参与这个过程，他们的合力最终决定土地资源的配置。在这一过程中，政府及政府的土地管理部门发挥着重要的、有时是决定性的作用。（土地资源配置也是利益分配和调整过程。）,在土地使用制度改革以后，土地市场逐步发育，一方面用地的需求不完全来自政府的计划，另一方面配置过程引人了市场机制，不再完全受行政力量的安排，比如用地者可以根据自己的需要和兴趣，在法律和规划许可的情况下，有确定用地面积和位置的自主权，当然还需要支付足够的（市场价格）经济补偿。但是，在市场机制配置过程中，由于土地资源的特殊性和国家仍然掌握土地所有权，政府及政府部门仍要对土地的用途、位置、使用年限
43、、利用方式和有关权属等进行规划控制和权属管理等。而且对于住宅用地更不能完全依赖市场。,3）土地资源利用 由于土地利用过程涉及各种行业和部门，而且各行业、各部门的用地，或者各种类型的用地都遵循各自的内在规律，如农业用地内部结构的分配等，涉及到部门内的土地利用过程，在土地管理中难以完全顾及，因而通常不是重点调控的对象。重点主要在于2个方面：一是监督和保证土地利用过程符合法律、政策及土地所有者的要求，使土地利用过程中个人和企业的目标与国家和社会的目标相协调；二是协调各部门之间的土地利用关系，或不同用地类型之间的关系。目的：依法使用土地，提高土地利用效率，节约集约利用土地。,具体主要有：(1)农业利用
44、与建设利用这两种方式利用土地的功能不同，要求也不一 样，尤其农业用地对土地的自然条件要求严格，在协调二者关系时通常考虑农业用地优先。(2)中间开发过程的利用与最终使用者的利用前者是增加附加值的利用，使土地本身增加内涵和可利用程度；后者是创造附加值的利用，生产土地产品。前者不能没有，但不能仅停留在前者，前后者之间应有开发方向和量上的协调，否则就会出现问题。过度的土地开发，引起土地供给过剩，或者囤积土地导致所开发的土地不能完全进入创造附加值的利用过程，不仅影响了土地市场的正常发育，还占用了大量资金，更严重的是浪费了土地资源。,(3)直接追求经济效益的利用与非直接追求经济效益的利用 是土地利用过程中
45、的敏感问题。从经济学角度，任何经济组织利用土地都必然而且也应该追求土地利用的最大经济效益，但是就整个社会系统来说，不能不考虑整个社会的经济效益和社会效益。如不能直接产生经济效益的交通用地、教育用地，维持整个社会运行的军事用地、国防用地和行政机关用地，保障粮食安全的农业用地等等。因此，各种用地在区域布局和量上的协调，是土地利用管理，即能否实现土地利用的社会、经济综合效益的关键。,4）土地权属关系 土地作为重要的经济财产之一，历来是人们追求的目标。尤其是在经济社会，人们通常以能否拥有足够数量的土地财产作为衡量一个人身份和地位的重要指标。因此，土地作为一种位置固定的经济财产（不动产），其权属关系的确
46、定和协调，通常是土地管理过程的重点内容。在具体的土地管理过程中，首先是对土地权属关系的确定和认可，这是使土地权利归属具有法律意义，或被社会承认的必要手段，一般要办理土地权属登记，颁发土地权属证书等；其次是对土地权属纠纷进行协调和处理，即在出现土地权属纠纷时，根据有关法律和规定，依据土地权属证明和事实，利用行政手段进行调处。随着土地市场的发展，土地交易的日益频繁，土地权属关系作为土地管理的对象之一，已越来越重要。,3、土地管理的内容 土地管理的主要业务内容有以下几方面。1）地籍管理 地籍管理是国家为获得地籍信息，科学管理土地，而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为
47、主要内容的综合措施。地籍管理是整个土地管理过程的基础。地籍最早是为了征税而建立的一种田赋册，即按地亩征税课目设置的簿册。随着社会的发展，地籍的概念和内容有了很大的发展。现代地籍不仅是课税对象的登记簿册，而且还包括了土地产权登记、土地分类面积统计和土地级别、地价水平等内容的登记簿册。所以地籍是反映土地的位置（地界、地号）、数量、质量、权属和用途（地类）等基本状况的簿册。地籍的作用从最初的以课税为目的的税收地籍，发展到产权地籍和为土地利用服务的多用途地籍。同时，随着科技的发展和社会的进步，地籍除采用簿册登记或统计以外，还编制地籍图，采用图簿册并用的手段。现代地籍又从图簿册逐步向利用电子计算机技术建
48、立数据库和信息系统的方向发展。,2）土地权属管理 土地权属管理（简称地权管理）是指有关土地所有权、使用权方面的行政管理活动，也就是国家用以确定、调整和处理有关土地所有权、使用权、他项权及其权属变更的一系列管理活动。土地权属管理的主要任务是确定和维护与社会生产力相适应的土地关系和土地所有制。历代统治阶级为了维护和保障自己对土地的占有权，都通过国家制定一系列政策、法律等，作为土地所有权、使用权及其变更的依据。因此，阶级社会的地权管理“只对强者有利，而对贫农则是一种伤害”。我国现阶段土地权属管理的主要任务是：巩固并不断完善社会主义土地公有制，保护并监督土地资源的合理利用，提高土地使用者开发、利用土地
49、和改善土地条件的积极性，预防和调解土地纠纷，稳定社会主义土地利用方式。其具体内容主要有土地权属的确定、变更与调整的行政管理，协调土地纠纷以及制定和实施有关权属管理的法规、政策等。地籍管理是静态的，而权属管理是动态的，是对权属变化过程的管理。,3）土地市场管理 土地市场管理是国家和政府通过土地规划、税收、金融合法律等手段对土地市场进行宏观调控以及对市场行为进行规范，以保证有限的土地资源在市场经济条件下的可持续利用。随着我国市场经济体制的逐步建立和土地使用制度的改革，近年来我国土地市场得到迅速发展。土地是关系到国计民生的重要的生产要素，又是一种不可再生的资源，其进人市场的数量、类型以及市场交易方式
50、、交易主体、客体，即整个交易和利用过程既要发挥市场优化高效配置资源的作用，又要保证其必须符合国家整体利益和长远利益。因此，国家和政府必须对土地市场进行管理。,对土地市场的管理，主要依据法律、政策等对其实行宏观调控，合理利用市场机制和宏观调控手段进行有效的管理。具体内容有：价格管理，主要包括对土地使用权出让转让、租赁、抵押等交易过程的价格管理；交易行为管理，主要是对土地市场交易过程中交易双方的行为进行规范和约束，使交易过程符合有关法律、法规的要求；规划管理，主要是对进人市场进行交易的土地用途进行规划控制，以保证其土地利用过程符合社会整体利益和长远利益；法制管理，即中央和地方政府通过制定土地法规和
