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1、第2讲 财政支出若干问题,一、财政支出水平与公共产品的供给,政府财政支出规模的效率评估 第一，如果一部分特定的资源或资金，交由政府公共部门集中支配使用所能达到的效益，大于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益，说明政府支配的用于提供公共产品的资源或公共支出规模尚未达到最优化，那么，这部分资源或资金由微观经济部门向政府公共部门的转移或者说政府支出规模的扩大是有效率的。,第二，如果一部分特定的资源或资金，交由政府部门集中支配使用所能达到的效益，小于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益，说明政府支配的用于提供公共产品的资源量或 公共 财政支出规模已经超过了最优规模水平，那么，这部分资源或资金由
2、微观经济部门向政府公共部门的转移或者说政府财政支出的扩大就是缺乏效率的。,第三，如果一部分特定的资源或资金，交由政府部门集中支配使用所能达到的效益，恰恰等于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益，那么，这是整个社会的资源配置处于最佳状态，即每一货币单位无论花在公共产品上还是花在私人产品上，所带来的边际效率的相等的。一旦整个社会的资源配置满足了这一条件，则不仅资源配置状态是最优的，而且与此相对应的财政支出规模也是最优的。,解决公共产品不足的问题，不是简单地扩大财政支出的规模，还应消除财政支出的低效率。财政支出和公共产品的供应存在着一个最佳水平问题。人们努力在寻找这一水平，对公共支出的管理、财政
3、体制的创新，都会使公共支出水平与最佳水平更为接近。,二、财政支出的增长趋势,影响财政支出规模的三个因素一是经济性因素，它主要指经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。二是政治性因素，包括政局是否稳定和政体结构的行政效率。三是社会性因素，包括人口状态、文化背景等因素。,关于财政支出增长的研究结果第一，世界各国的财政支出比率呈上升趋势；第二，20世纪80年代中期以前的财政支出比率上升的较快；第三，经济发达国家比发展中国家的财政支出比率高。尽管20世纪80年代以来，各国的财政支出比率的增长率放慢了，但财政支出增长的趋势并不会逆转。,（一）政府活动扩张法则,也称瓦格纳法则。19世纪末德国
4、经济学家瓦格纳在考察了英国工业化革命以及当时的美、法、德、日的工业化状况之后，预言：随着经济的发展，政府支出必定比产出以更快的比率增加。,首先，随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更复杂，市场关系的复杂化引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律，这样，就需要把更多的资源用于提供治安的和法律的设施。其次，工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部性问题，这样也就需要政府进行管理与调节工作。第三，教育、娱乐、文化、保健与福利服务的需求收入弹性较大，这些项目的公共支出的增长将会快于GNP的增长。这就是说，随着人均收入的增加，
5、人们对上述服务的需求增加更快，政府要为此增加支出。,（二）梯度渐进增长理论,梯度渐进增长理论也称为时间形态理论。英国经济学家皮考克和威斯曼认为在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历“激变”时（如战争、经济大萧条或其它严重灾害），财政支出会急剧上涨；当这种“激变”时期过后，财政支出水平将下降，但不会低于原来的水平。因此，在政府支出的统计曲线上，呈现一种梯度渐进增长的特征。,（三）经济发展阶段论,马斯格雷夫和罗斯托认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，主要是为经济发展提供社会基础设施；在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充
6、。无论是在经济发展的早期还是中期，都存在着市场缺陷，都需要加强政府的干预。马斯格雷夫认为，在整个经济发展过程中，GDP中总投资的比重是上升的，但政府投资占GDP的比重，会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其它方面支出的增长，也会快于GNP的增长速度。,（四）公共选择学派的需求理论,公共选择学派认为，财政支出是政府的行为，制度及政治决策过程必然对财政支出产生影响。一是受中间投票人需求偏好的影响。现代社会，社会收入分配不公问题日益严重，在多数投票原则下，政府为了在选举中获胜，往往许诺扩大向收入
7、处于中位数投票者及以下的人实行收入再分配的力度，改善这种不公平。这种做法是以牺牲收入在中位数投票者以上投票者的利益为代价的。但只要社会的平均收入超过中位数投票者的收入，这种多数投票的机制就会刺激政府扩大再分配的范围。,二是利益集团的影响。二次世界大战以后西方形成了许多利益集团，他们对政府施加压力或进行院外活动以求得政府进行有利于该集团的收入再分配；政府为了获得他们的支持，也对其施以优惠，但是一个政党为了获得某一特定利益集团的支持，而给其以大量的好处，必然有一定的利益溢出，因为政党不可能过分偏袒某一利益集团，这在无形中又扩大了政府支出。利益集团的存在和发展，加速了政府规模膨胀的进程。,（五）官僚
8、行为增长论,官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团，或更明确地说是指负责政府提供服务的部门。市场经济条件下，个人是以追求自身利益最大化为目标，企业追求利润最大化。官僚则竭力追求机构最大化，机构规模越大，官僚们的权力就越大。正因为官僚机构以追求机构规模最大化为目标，导致财政支出规模不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了公共产品最优产出水平所需要的支出水平。,财政支出变化中的一些规律性问题：,从发达国家看:1.财政支出增长快于经济增长。2.财政支出中转移性支出快于购买性支出的增长。转移性支出中的社会保障和其他福利项目，主要是对退休人员、失业者、失去劳动能力的人的补贴，大约占到转移性支
9、出的65%。3.财政支出呈现不断分散化的势头，中央财政支出在总财政支出中的比例逐渐减少，地方政府财政支出的比例不断扩大。,从发展中国家看：1.购买性支出增长快于转移性支出增长。2.增长最快的是债务利息支出，其次是社会保障与福利支出；行政管理与国防支出增长最慢。,三、公共支出低效率问题,美国学者戴维奥斯本、特德盖布勒将公共支出低效率的原因概括为10个方面的因素：政府只注重划浆而不注重掌舵；只注重提供各种公共品和服务而不注重授权；政府提供公共品和服务的过程缺乏竞争机制；政府及其所属机构只注重照章办事而缺乏创新的灵活性；政府拨款只注重投入而不注重效果；,政府及其公共机构的活动只注重满足官僚政治的需要
10、而不注重满足社会公众（顾客）的需要；政府及其公共机构缺乏事业心，往往做不到有收益而不浪费；政府及其公共机构活动的预见性不够注重“治疗”而不注重“预防”；政府注重的是等级制而忽略了参与和协作；政府及其公共机构改革的市场导向或者说通过市场力量变革政府的力度不够。,具体地说，政府活动及其支出低效率的原因主要有：1.缺乏竞争。2.没有足够的激励降低成本。3.监督信息不完备。,提高财政支出的效率的对策：1.大力培育市场，充分发挥市场机制的功能。2.建立有助于发挥公共部门能力的管理体制。3.约束政府的随意干预和腐败行为。4.适度分散政府的权力。,四、中国财政支出的问题分析,（一）中国财政支出规模问题 判断
11、中国的财政支出规模是否合理，关键弄清楚两个问题：一是中国目前所处的经济发展阶段；二是中国政府以各种渠道真实支配的资源究竟是多少。,按照中国实际情况可以将当前的支出分为三个层次。第二个层次是预算外支出。这是指按照国家有关法律、法规规定由地方财政和行政事业单位自收自支、自行管理的一部分财政资金。据估计，大约占GDP的10%。（非税收入）第一个层次是预算支出。这主要是由政府预算安排并经法定程序批准的，用于政府机构、部门、行政机关和全民事业机构的预算拨款。单纯从预算支出规模来看，中国的财政支出规模比较低。第三个层次是制度外支出。是政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位，采用各种非税方式，强制取得的没有
12、纳入预算内和预算外的收入安排的支出。据估计，大约占到GDP的5%。,（二）中国财政支出结构问题分析,19982003年中国财政费用类别支出 单位：亿元年度 支出 经济建设费 社会文教费 国防费 行政管理费 其它 合计 支出 占比 支出 占比 支出 占比 支出 占比 支出 占比1998 10798.18 4179.51 38.7 2930.78 27.1 934.70 8.7 1600.27 14.8 1152.92 10.71999 13187.67 5061.46 38.4 3638.74 27.6 1076.40 8.2 2020.60 15.3 1390.47 10.5 2000 158
13、86.50 5748.36 36.2 4384.51 27.6 1207.54 7.6 2768.22 17.4 1777.87 11.22001 18902.58 6472.56 34.2 5213.23 27.6 1442.04 7.6 3512.49 18.6 2262.26 12.02002 22053.15 6673.70 30.3 5924.58 26.9 1707.78 7.7 4101.32 18.6 3645.77 16.52003 24607 7410.87 30.1 6469.37 26.2 1907.87 7.7 4691.26 19.0 4170.58 16.9,1.
14、财政支出的结构与当前实际及对政府职能的要求不尽适应。经济建设支出比重逐年下降，但与发展中国家相比，比重仍然偏高，且内部结构不合理社会管理支出比重大幅度提高，但行政管理支出增长速度过快,行政管理费（或公务支出）在国家财政支出中的比重德国（1998年）2.7%埃及（1997年）3.1%英国（1999年）4.2%韩国（1997年）5.1%泰国（2000年）5.2%印度（2000年）6.3%加拿大（2000年）7.1%俄罗斯（2000年）7.6%美国（2000年）9.9%中国（2000年）25.7%,2不同性质财政支出的结构尚不合理,1）购买性支出比重增加，其中政府投资支出下降过快，文教科卫支出增长缓
15、慢2）转移性支出比重有升有降，但总体来说增长缓慢，其内部结构不合理,3.分税制后中央财政支出规模下滑的势头没有得到遏制。4.在地方财政支出结构在中呈现经济发达地区经济建设支出比例大，欠发达地区行政管理费比例大的特征。,经济建设支出占财政支出比重最高的是天津、上海、广东，湖北、山西、江西、甘肃、青海、贵州、陕西、新疆、河南等省区则在15%以下，最低的湖北省。行政管理费占财政支出比重最低的是上海、北京、天津、广东，最高的西藏,其次是青海、陕西、山西、贵州、新疆、甘肃、河南等。,5.预算内外支出缺乏协调，预算外支出中行政事业支出所占比重呈上升趋势。对预算外支出的管理缺乏有效性。,中国财政支出结构的优化1.按市场经济要求和公共财政原理分清政府部门与私人部门的职责，明确界定政府财政支出的范围。2.明确财政支出的重点，围绕重点调整支出结构。3.按照中央政府与地方政府的责权划分合理划分中央与地方政府的支出责任，优化地方财政支出结构。4.提高财政支出的使用效益，强化绩效管理。在财政支出安排上，推广、运用“成本效益”分析方法和政府采购支出制度、实行部门预算等能够有效提高财政资金使用效益的管理办法。,复习题,析分财政支出效率低的主要原因，如何提高财政资金的使用效率。,
