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1、行政执法与刑事司法衔接中劳动者权益保护现状调查以“恶意欠薪”刑法规制为视角谢闻波、乔君英、董震党的十九大报告提出，完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系。当前，全国正推进大众创业，万众创新,上海大力推进优化营商环境，需要构建完善的劳动关系保障机制，完善劳动关系保护的法律制度作为根本保证。然而，“恶意欠薪”行为依然时有发生，屡屡引发群体性事件，对劳动关系、社会稳定、经济发展造成严重影响。本调研以“恶意欠薪”刑法规制为切入点，对行政执法与刑事司法衔接中劳动者权益保护现状调查，并提出相关的意见和建议。一、调研基本情况“恶意欠薪”是指用工单位或者个人以转移财产、逃匿等方法逃避支付
2、或有能力支付而不支付劳动者劳动报酬的行为。2011年我国刑法修正案（八）将“恶意欠薪”数额较大且经政府有关部门责令支付仍不支付的行为纳入刑法规制范畴，并确定为“拒不支付劳动报酬罪”。但本市总体上，拒不支付劳动报酬案件总量仍较少，分布不均衡，特别在行刑衔接过程中存在不少操作难题。调研采取实地走访、问卷调查、座谈会、专题研讨会等形式进行。调研组先后走访了市人社局、市检察院、市总工会，与青浦、嘉定、闵行、浦东、宝山等多家人社局劳动监察部门座谈交流；选择中心城区和郊区的徐汇、奉贤两区对人社、公安、检察、法院等部门进行重点走访交流；召开由人社、公安、检察、法院人员和法学专家、律师代表共同参与的专题研讨会
3、；对市、区两级17家检察院侦监部门进行了问卷调查。通过上述调研，调研组获得了较详实的基础材料，初步了解了现状，梳理了问题。二、“恶意欠薪”刑法规制现状及问题（一）劳动者权益保护范畴中“恶意欠薪”行为行政规制现状1、“恶意欠薪”行为行政处理主要途径及成效劳动仲裁和劳动监察化解纠纷。目前“恶意欠薪”行政规制途径主要包括为劳动仲裁和劳动监察。2015-2017年期间，全市劳动仲裁受理欠薪案件3万余件，劳动监察机构受理欠薪案件1.9万余件，其中劳动仲裁环节对欠薪劳动纠纷化解率在50%以上，劳动监察化解率在80%以上，较为有力的维护了劳动者权益。欠薪保障金制度实现托底保障。同时，针对企业因破产、解散或经
4、营者隐匿等欠薪主体无力支付的情况，本市2007起建立欠薪保障金制度，通过积累用工企业支付的工资保证金，在出现上述情形时由人社部门先行垫付部分工资或基本生活费，帮助解决被欠薪劳动者的临时生活困难。至今，欠薪保障金垫共欠薪4.93亿元，涉及用工单位1474户，惠及劳动者7.8万人。信用惩戒手段初见成效。针对“恶意欠薪”主体，本市还探索欠薪企业“黑名单”和失信联合惩戒。如徐汇区人社部门自2014年起探索“书面抄告制度”，逐渐取得成效。I2015年本市出台上海市劳动保障重大违法行为社会公布办法（试行）对存在重大、恶意劳动保障违法行为企业列入“黑名单”，在行政处理/处罚的同时向社会公布。至今，市人社部门
5、公布了四批68家劳动保障存在重大违法的企业。同时，与市发改委、市工商局尝试联合惩戒，将有关行政处理处罚信息纳入全国企业信用信息公示系统和上海市公共信用信息服务平台，初步实现信息归集、共享，发挥有关部门职能优势对失信企业联合信用惩戒，使失信企业一处违法、处处受限。2017年，市人社部门共通报不诚信单位信息182条。2、行政处理途径的局限性随着“恶意欠薪”手段的日趋隐蔽和翻新，行政处理途径也暴露出其诸多局限性：一是行政处理程序和周期较长，维权和处理成本较高。劳动仲裁从受理至裁决至少需要45日，劳动监察从受理至作出决定至少600,如劳动监察机构申请法院强制执行，还需6个月待诉期。期间，恶意欠薪主体很
6、可能对资产进行隐匿、处置，劳动者维权、行政处理和法院执行成本均较高。二是行政调查取证手段有限。人社部门囿于法定权力所限，难以对用工单位财务资产状况予以实质性深入查证，确认欠薪主体支付能力，防范资产转移和欠薪主体逃匿存在困难。如劳动者或欠薪主体未形成书面用工、工资发放证明，或遗失、隐匿相关材料，人社部门后1徐汇区人社部门从2014年起将本区劳动监察具体行政处理结果书面抄告市工商局及各区市场监管部门，至今已累计Ill份。从收效甚微到初见成效，目前共有9家企业因受到被抄告单位督促，主动补发劳动报酬462万元，涉及劳动者390余人次。期亦难以获取相关证据材料。三是行政处理效果不尽理想。一旦欠薪主体拒不
7、接受行政处理或整改，人社部门需申请法院强制执行，由于缺乏防范隐匿、处分财产必要的保全手段，法院对名下无财产或隐匿、处置财产的“恶意欠薪”主体难以真正执行到位，往往作“本次执行终结”处理。同时法院多会建议人社部门启动欠薪保障金垫付，垫付后法院即视为执行完毕而结案，相应的限制高消费、出境等令状同时撤销，仅靠人社部门对恶意欠薪主体进行事后追偿几无可能。造成事实上国家垫付、欠薪主体逍遥法外却乏追究措施的悖论，这也是此次调研中人社部门反映较为强烈的情形之一。（二）本市“恶意欠薪”入罪后刑法规制状况正是由于行政处理还存在一定的局限性，2011年我国在刑法修正案（八）中将“恶意欠薪”纳入刑法规制的范畴，力求
8、进一步加大打击和治理力度。此后，最高人民法院于2013年颁布关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释，人力资源和社会保障部于2014年制发关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知，本市公检法人社部门于2015年制发关于做好涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的意见的通知，都为“恶意欠薪”刑法规制作出了具体指导。1、“恶意欠薪”入罪的立法原意现有刑法修正案、司法解释明确了拒不支付劳动报酬罪中“劳动报酬”含义、“恶意欠薪”具体行为、行政前置程序、定罪量刑标准、从宽处罚情形、单位犯罪等问题，对适用打击提供了有力依据。从法条规定可以看出，立法者通过立法技术严格限定了入罪
9、的行为要素，并设定了前置性的入罪条件和非刑罚处罚措施，体现出防止扩大入罪的思路。2本市查处拒不支付劳动报酬案件数量情况706360/.，“一50/C40/3021.I-262。4J三N2T02012012年2013年2014年2015年-20一监察移送一公安立案2、本市拒不支付劳动报酬罪刑事案件处理情况“恶意欠薪”入罪后，本市2011年-2015年拒不支付劳动报酬犯罪移送及立案呈明显增长趋势，2015年达到顶峰，2016年后趋于平稳。2015年-2017年，公安机关向检察机关提请批准逮捕47件50人，检察机关批准逮捕38人；提起公诉51件，法院判决42件，逮捕率为76%,已判决率为86%。从批
10、捕案件来看，拒不支付犯罪刑事处理主要集中于郊区，仅奉贤、青浦两区案件占批捕一半以上；涉案情形逃匿的占全部案件的90%以上，仅有4件认定为有能力支付而拒不支付情形；较2根据刑法第276条规定，拒不支付劳动报酬数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，才予以刑事追究。同时又规定，尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚。为集中于建筑、家具制造、服饰加工、餐饮业等行业占涉案企业总数的68%；案值多在10万元-至50万元之间，涉案劳动者人数多在IOTOO人之间，上述两项案件占比分别为66%、43%；案发后采取刑拘、逮捕强制措施及判决后，主动支
11、付部分或全部拖欠工资的约为66%,劳动保障部门欠薪垫付的为30%左右。2015-2017年公安报捕案件欠新人数分布图2015-2017年公安报捕案件欠新金额分布图案件数2015-2017年拒不支付劳动报酬判决案件区域分布图宝山奉贤闵行青浦黄埔嘉定浦东2015-2017年拒不支付劳动报酬起诉判决刑期分布2缓刑（原因：评（单位：件L支付）拘役20一年以下有期徒河!一年以上三年以下有期徒刑无判决书可以看出，“恶意欠薪入罪后，一是集中打击了一批社会上恶意欠薪的行为，在较大程度上取得了让欠薪犯罪嫌疑人/被告人支付劳动工资的效果。二是恶意欠薪行为发生和打击区域、领域较为集中于城市郊区劳动密集型的加工业、制
12、造业。三是案发情形主要为逃匿,以有能力支付而拒不支付认定处理的极少。四是劳动保障部门仍采取了一定欠薪垫付措施，但总体追偿效果较差。3、拒不支付劳动报酬罪司法实践争议对“恶意欠薪”予以刑事打击取得了一定的效果，但与立法和社会预期仍存一定差距，究其原因主要还在于实务部门对法条部分术语和适用标准存在模糊认识和分歧。对“劳动报酬”认定存在分歧。当前对于“劳动报酬”的外延仍然模糊，如是否包括劳动保险类费用、职工福利等仍存较大争议，劳动关系是否作为劳动报酬之基础仍未予以明晰。对“政府有关部门责令支付“理解存在分歧。司法解释未对“政府其他有关部门”作明确规定，有观点认为仅指各级劳动行政相关部门，也有观点认为
13、还应包括政府的其他职能部门，还有观点认为应包括但不限于劳动争议仲裁相关部门及法院等。对“责令支付”理解存在分歧。有观点认为是人社部门责令支付劳动报酬裁决属行政裁决，有观点认为是行政强制措施、行政命令。对于“责令支付”的指定期限、次数多少、期限届满移送司法机关的时限等均未明确，欠薪主体对责令支付行为，能否提起行政复议、行政诉讼也存在争议。对“有能力支付而不支付”如何理解存在分歧。司法解释对如何认定有支付能力未明确规定，对支付能力是否为欠薪主体可支配财产，是否包含筹资能力，经营项目风险是否影响支付能力判定存有争议。对支付能力是实质性判断，还是形式审查，时间上如何界定也意见不一。（三）“恶意欠薪”行
14、刑衔接操作的困境1、区域推进不平衡。2004年本市启动行刑衔接机制时并未包括人社部门，导致各区参与建设推进情况也不均衡。目前本市16个区中正式纳入衔接机制的区级人社部门仅有8家，通过行刑衔接平台移送过案件的仅有5家，人社部门分别与公、检、法等形成过工作机制的仅6家（其中涵盖人社、公、检、法四部门的仅1家），均未超过50%o至今尚有3个区检察院侦监部门从未受理过拒不支付劳动报酬案件。2、衔接操作有困难。根据对市区两级17家检察机关的问卷调查,当前“恶意欠薪”案件行刑衔接不畅原因如下图。可见，目前操作困境主要体现在以下两方面：案件查处标准不统一。人社部门与公安、检察机关就案件查处移送标准尚无统一清
15、晰界定。一是证据转化标准不统一。劳动监察机构现无统一取证标准，特别在逃匿情形案件中，一般只能获得劳动者单方陈述，证据较难达到刑事证据规格。同时，刑诉法虽明确了可转化为刑事诉讼证据的行政执法证据种类，但未明确其他种类证据采信标准，导致部门间理解适用存在差异。而且，目前本市各区公安机关立案标准也不统一，加之因劳动者流动公安机关无法转化取证的情况，进一步导致了证据转化标准不一。二是他方垫付欠薪是否追究刑责存在争议。启动欠薪保障金垫付，或协调第三方垫付后，法院执行部门会视为执行完毕而结案。部分公安、检察机关认为，在第三方垫付情况下，不能以拒不支付劳动报酬罪来追究欠薪主体刑责，导致相当部分案件就此“流产
16、”。移送衔接机制不完善。一是“恶意欠薪”案件行刑衔接总体机制不完善。由于缺乏市级层面统一要求，在信息互联互通，避免有案难移等方面效果不佳。根据市人社局问卷调查，全市仅37%的劳动监察员表示已在行刑衔接平台输入信息，仅有20%认为平台运行良好，35%表示没有或基本不用行刑衔接平台，还有45%表示不清楚行刑衔接事宜。g6 6 6 6 6 6 6 6 6 4 5O%5O5O5O9(5O9( 544332211行刑衔接劳动监察员调查情况图二是提前介入机制未有效落实。为防止案件线索和证据链断裂,人社、公安双方建立提前介入机制十分必要。但因担心群体性矛盾风险转移和后期诉讼困难，部分公安机关不愿介入前期行政
17、调查，导致提前介入机制虚置。本市90%以上劳动监察员表示公安机关未提前介入过或不清楚是否提前介入过，这也是后期证据转换难的重要原因之一。三是考核引导机制未健全。“恶意欠薪”案件取证工作量大、嫌疑人抓捕难、抓捕人数少，公安机关缺乏相应激励引导机制，办案积极性不高，加之立案、撤案等内部指标考核，对立案比较慎重。个别地区甚至多个年度立案率为零。四是移送后沟通反馈机制缺乏。人社部门在向公安机关移送涉嫌拒不支付劳动报酬案件后，部分区对进入诉讼环节的进展、后续支付欠薪等信息缺乏及时反馈，沟通反馈机制未有效建立。三、解决“恶意欠薪”刑法规制问题的对策与建议针对“恶意欠薪”行为入罪和行刑衔接中存在的问题，调研
18、组认为应当借鉴已有成熟经验，多方施策进行补充和完善，强化对劳动者权益保护，维护社会稳定。（一）本市可借鉴模式本市较为成熟衔接模式主要有奉贤模式、青浦模式、浦东模式。奉贤模式由劳动监察机构责令欠薪主体改正及催告无果后，将涉罪案件移送公安机关立案侦查；青浦模式以劳动监察、劳动仲裁并行办案为特点，劳动监察机构限期责令改正无果后，将涉罪案件移送公安机关立案侦查。同时，劳动监察机构引导劳动者申请劳动仲裁，裁决后由劳动者申请法院强制执行；浦东模式则是引导劳动者申请劳动仲裁，劳动监察机构根据裁决确定的欠薪事实，二次责令改正无果后，将涉罪案件移送公安机关立案侦查。目前奉贤、青浦两区操作较为成功，刑事立案、起诉
19、、判决数均高居全市前列，浦东模式形成较晚，实践后亦有很较大提升。三种模式之所以取得成效：一是区域高度重视，政法委、监察等部门牵头督导，工作顶层推进；二是联席会议、个案协调、提前介入、案件反馈等联动机制完善，衔接有据可依。三是均通过会议纪要等形式形成较为统一的证据标准，取证有的放矢。（二）相关对策建议结合上述三种成熟模式的经验，建议采取以下措施：1、进一步统一思想认识和执法理念。立法将“恶意欠薪”入罪的同时又设定了略显苛刻的前置条件，旨在确保打击与保障的平衡。在行刑衔接过程中，各方应充分考虑该罪的特殊性，树立以打击促保障的执法理念，不盲目追求移送率、立案率、起诉判决率。建议适度降低公安机关刑事立
20、案的证据标准，使更多涉嫌“恶意欠薪”案件能通过刑事调查查清事实、督促支付。同时，严格把握定罪证据标准和尺度，对部分立案后能够主动支付的犯罪嫌疑人作谦抑性处理，最终实现劳资和谐、社会稳定。2、完善行刑衔接信息共享平台。在市级层面将人社部门统一纳入行刑衔接平台，改变各区各自为政的局面，由牵头单位（法制力、监察局、检察院、商务委等）协调做好平台建设工作，实现信息互联共享，推进网上移送、网上受理、网上监督。其中，人社部门做好信息录入、网上移送，公安机关及时录入是否受理、是否立案等信息，检察机关依法履行监督立案职责，及时发现和纠正有案不移、有案难移等问题。3、建立多方联动查处监督机制。现阶段应完善包括联
21、席会议、个案会商、提前介入和考核监督在内的联动查处监督机制。建议人社部门积极争取建立由同级政法委牵头，形成人社、公安、检察、法院等参与的联席会议制度，定期研究解决工作重点和存在问题，提升衔接效果。针对疑难复杂案件，建立由人社、公安、检察等部门参与的个案会商制度，就立案追诉标准、证据固定等问题进行研讨，确保案件有序办理。针对涉案人员众多、社会影响较大或故意销毁证据、转移财产等情形，落实提前介入机制，由公安、检察机关派员提前介入维稳、教育、甄别、固证，提前开展涉罪调查，保障后续衔接。针对衔接整体工作，完善考核监督机制，一方面借鉴本市食药品行刑衔接经验，由人社、公安部门将查处打击犯罪，落实机制情况纳
22、入本系统目标考核，调动办案人员积极性，推动衔接机制落实；另一方面，落实检察监督机制，加强移送和立案监督工作，保障衔接推进。4、统一案件移送标准和衔接程序，及时汇总发布典型案例指导。建议市级相关部门在联席会议和原有行刑衔接程序基础上，形成全市性的查处标准和操作规范，进一步规范人社、公安、检察、法院等职责分工，明确人社部门移送案件、公安机关受理案件等程序，进一步明确行政、司法机关查处要求，统一证据标准，避免继续出现区域不平衡等现象。进一步发挥检察机关在行刑衔接中承上启下的纽带作用，跨前一步，及时参与人社部门调查取证和公安机关立案前会商，增强移送立案证据材料完备性、规范性，提升公安机关立案侦查的信心
23、和积极性3。同时，市级检察机关适时汇总发布各区典型案例，促进法律适用的协调统一。5、强化联合信用惩戒的顶层设计和信息平台联通应用。目前还未有统一的联合惩戒法律法规出台，实际操作中存在一定的阻碍和法律风险。建议至少在市级层面出台地方性规章等依据指引后续操作。继续尝试将有关“恶意欠薪”行政处理处罚信息纳入全国企业信用信息公示系统和上海市公共信用信息服务平台，对恶意欠薪主体定期公示公开，完善“黑名单”制度。人社、市场监管等部门实现部门间信息归集、共享，发挥部门职能优势加大对失信企业的联合惩戒，在行政许可、资质审核、市场准入等方面依法予以限制。法院执行部门在3如徐汇区人社部门2012年至2016年共向
24、公安机关移送案件16件，公安立案3件，移送成功率仅18.7%o2017年纳入两法衔接平台并与公、检联合签订联动机制后,共移送3件,全部成功立案,移送成功率为IO0%4如对于欠薪主体以逃匿等方式逃避支付劳动报酬，不以“具有支付能力”为入罪前提，奉贤区早在2014年相关判例就已明确，且得到市检察院检委会通报肯定。但本次调研中发现仍有部分区各方对此并不掌握,仍存在较大争议。执行中，发现未履行支付欠薪法律义务的，采取纳入失信执行人名单、限制高消费、出入境限制、司法拘留等措施予以限制，并及时将涉罪线索移送公安机关立案侦查。同时建议法院在案件流程管理中修订执行结案的相关规定，对人社部门欠薪保障金追偿不到位
25、的企业不作结案处理，提高欠薪保障金追偿率。6、加强衔接中法律法规空白问题研究。一是对欠薪作出行政处理决定后人社部门能否申请财产保全加强研究。劳动监察行政处理决定申请法院强制执行前存在六个月待诉期，欠薪主体存在隐匿、处置资产可能，人社部门能否申请财产保全，在行政法规及法律上为空白。建议市人社局与市高级法院等部门沟通，完善劳动监察执法与司法执行的衔接，探索建立本市欠薪类行政处理决定及时财产保全制度，保障作出行政处理决定后，人社部门能够及时对恶意欠薪主体隐匿、处置资产能够及时申请法院财产保全。二是完善拒不支付劳动报酬罪与拒不执行判决裁定罪的衔接。拒不执行判决裁定罪与拒不支付劳动报酬罪的犯罪构成不尽相
26、同，可以互为补充、衔接，如“恶意欠薪”行为不能满足拒不支付劳动报酬罪构成时，进入法院强制执行环节可能会符合拒不执行判决裁定罪的情形。但目前如拒不执行判决裁定罪中“有能力执行而拒不执行”中的“有能力”只是在法院裁定之前，则可能无法满足该罪构成要件。因此，建议完善拒不支付劳动报酬罪和拒不执行判决裁定罪和申请强制执行的相关法规，加强两罪的适用衔接，形成互补适用格局，防止“恶意欠薪”行为人刻意逃避刑事打击。一、调研基本情况“恶意欠薪”是指用工单位或者个人以转移财产、逃匿等方法逃避支付或有能力支付而不支付劳动者劳动报酬的行为。2011年我国刑法修正案（八）将“恶意欠薪”数额较大且经政府有关部门责令支付仍
27、不支付的行为纳入刑法规制范畴，并确定为“拒不支付劳动报酬罪”。但上海市总体上，拒不支付劳动报酬案件总量仍较少，分布不均衡，特别在行刑衔接过程中存在不少操作难题。调研采取实地走访、问卷调查、座谈会、专题研讨会等形式进行。调研组先后走访了市人社局、市检察院、市总工会，与青浦、嘉定、闵行、浦东、宝山等多家人社局劳动监察部门座谈交流；选择中心城区和郊区的徐汇、奉贤两区对人社、公安、检察、法院等部门进行重点走访交流；召开由人社、公安、检察、法院人员和法学专家、律师代表共同参与的专题研讨会；对市、区两级17家检察院侦监部门进行了问卷调查。通过上述调研，调研组获得了较详实的基础材料，初步了解了现状，梳理了问
28、题。二、行政执法中的劳动者权益保护：“恶意欠薪”行为行政规制现状（一）“恶意欠薪”行为行政规制主要途径及成效1 .劳动仲裁和劳动监察有效化解纠纷。“恶意欠薪”行政规制途径主要包括劳动仲裁和劳动监察。2015至2017年期间，上海市劳动仲裁受理欠薪案件3万余件，劳动监察机构受理欠薪案件L9万余件，其中劳动仲裁环节矛盾对欠薪劳动纠纷化解率在50%以上，劳动监察化解率在80%以上，较为有力地维护了劳动者权益。2 .欠薪保障金制度实现托底保障。针对企业因破产、解散或经营者隐匿等欠薪主体无力支付的情况，上海市2007起建立欠薪保障金制度，通过积累用工企业支付的工资保证金，在出现上述情形时由人社部门先行垫
29、付部分工资或基本生活费，帮助解决被欠薪劳动者的临时生活困难。至今，欠薪保障金垫共欠薪4.93亿元，涉及用工单位1474户，惠及劳动者7.8万人。3 .信用惩戒手段初显成效。针对“恶意欠薪”主体，上海市探索欠薪企业“黑名单”和失信联合惩戒。如徐汇区人社部门自2014年起探索“书面抄告制度”。2015年上海市出台上海市劳动保障重大违法行为社会公布办法（试行）对存在重大、恶意劳动保障违法行为企业列入“黑名单在行政处理/处罚的同时向社会公布。至今,市人社部门公布了四批68家劳动保障存在重大违法的企业，同时，与市发改委、市工商局尝试联合惩戒，将有关行政处理处罚信息纳入全国企业信用信息公示系统和上海市公共
30、信用信息服务平台，初步实现信息归集、共享，发挥有关部门职能优势对失信企业联合信用惩戒，使失信企业一处违法、处处受限。2017年，市人社部门共通报不诚信单位信息182条。（二）行政规制的局限性随着“恶意欠薪”手段的日趋隐蔽和翻新，行政规制也暴露出其诸多局限性：1 .行政处理程序和周期较长，维权和处理成本较高。劳动仲裁从受理至裁决至少需要45日，劳动监察从受理至作出决定至少60日，如劳动监察机构申请法院强制执行，还需6个月待诉期。期间，恶意欠薪主体很可能对资产进行隐匿、处置，劳动者维权、行政处理和法院执行成本均较高。2 .行政调查取证手段有限。人社部门囿于法定权力所限，难以对用工单位财务资产状况予
31、以实质性深入查证，确认欠薪主体支付能力，防范资产转移和欠薪主体逃匿存在困难。如劳动者或欠薪主体未形成书面用工、工资发放证明，或遗失、隐匿相关材料，人社部门后期亦难以获取相关证据材料。3 .行政处理效果不尽理想。一旦欠薪主体拒不接受行政处理或整改，人社部门需申请法院强制执行。由于缺乏防范隐匿、处分财产必要的保全手段，法院对名下无财产或隐匿、处置财产的“恶意欠薪”主体难以真正执行到位,往往作“本次执行终结”处理。同时，法院大多会建议人社部门启动欠薪保障金垫付，垫付后法院即视为执行完毕而结案，相应的限制高消费、出境等令状同时撤销，仅靠人社部门对恶意欠薪主体进行事后追偿几无可能，造成事实上国家垫付、欠
32、薪主体逍遥法外却乏追究措施的悖论，这也是此次调研中人社部门反映较为强烈的情形之一。三、刑事司法中的劳动者权益保护：“恶意欠薪”行为的刑法规制现状正是由于行政处理还存在一定的局限性，2011年我国在刑法修正案（八）中将“恶意欠薪”纳入刑法规制的范畴，力求进一步加大打击和治理力度。此后，最高人民法院于2013年颁布关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释，人力资源和社会保障部于2014年制发关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知，上海市公检法人社部门于2015年制发关于做好涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的意见的通知，都为“恶意欠薪”刑法规制作出了具体指导。“
33、恶意欠薪”入罪后，上海市2011年至2015年拒不支付劳动报酬犯罪移送及立案呈明显增长趋势，2015年达到顶峰，2016年后开始呈逐步下降趋势。本市府处拒不支付劳动报胡案件数依情况2012年2013 年20M 年2015 年2016 年 1-8 月监察移送 公安。窠（图1：上海市查处拒不支付劳动报酬案件数量情况）2015年至2017年，公安机关向检察机关提请批准逮捕47件50人，检察机关批准逮捕38人；提起公诉51件，法院判决43件，逮捕率为76%,已判决率为86%。从批捕案件来看，拒不支付劳动报酬罪较为集中于建筑、家具制造、服饰加工、餐饮业等行业，占涉案企业总数的68%；案发主要集中于郊区，
34、仅奉贤、青浦两区案件占批捕一半以上；涉案情形中逃匿的占全部案件的90%以上，仅有4件认定为有能力支付而拒不支付情形；案值多在10万元至至50万元之间，涉案劳动者人数多在10至100人之间，上述两项案件占比分别为66%、43%；案发后采取刑拘、逮捕强制措施及判决后，主动支付部分或全部拖欠工资的约为66%,劳动保障部门欠薪垫付的为30%左右。（图2：2015-2017公安报捕案件地区分布图）310人IO-100人（图3：2015-2017公安报捕案件欠薪人数分布图）5107j10-5050-100Zj100万以上（图4：2015-2017公安报捕案件欠薪金额分布图）（单位：件）宝山行赞闵行青浦（图
35、5:2015-2017拒不支付劳动报酬判决案件区域分布图）接刑（嫌囚： 诉前支付）拘枝 年以F“期 徒刑 年以上三年 以F 竹期徒刑无天决“（图6：2015-2017拒不支付劳动报酬起诉判决刑期分布图）可以看出，“恶意欠薪”入罪后，一是集中打击了一批社会上恶意欠薪的行为，在较大程度上取得了让欠薪犯罪嫌疑人/被告人支付劳动工资的效果。二是恶意欠薪行为发生和打击区域、领域较为集中于城市郊区劳动密集型的加工业、制造业。三是案发情形主要为逃匿，以有能力支付而拒不支付认定处理的极少。四是劳动保障部门仍采取了一定欠薪垫付措施，但总体追偿效果较差。四、“恶意欠薪”行刑衔接面临的困境（一）各区间推进不平衡20
36、04年上海市启动行刑衔接机制时并未包括人社部II,导致各区参与建设推进情况也不均衡。目前，上海市16个区中正式纳入衔接机制的区级人社部门仅有8家，通过行刑衔接平台移送过案件的仅有5家，人社部门分别与公、检、法等形成过工作机制的仅6家（其中涵盖人社、公、检、法四部门的仅1家），均未超过50%。至今尚有3个区检察院侦监部门从未受理过拒不支付劳动报酬案件。（图7：区人社部门参与行刑衔接总体情况分布图）（二）衔接操作存在困境根据对市区两级17家检察机关的问卷调查，当前“恶意欠薪”案件行刑衔接不畅原因如下图。可见，目前操作困境主要体现在以下两方面：接刑（In囚： 诉前前针）拘役 -W raw 徒刑 一年
37、以上3年 以FfflW徒刑无判决H（图8：衔接不畅检察机关调查图）1 .案件查处标准不统一。人社部门与公安、检察机关就案件查处移送标准尚无统一清晰界定。第一，证据转化标准不统一。劳动监察机构现无统一取证标准，特别在逃匿情形案件中，一般只能获得劳动者单方陈述，证据较难达到刑事证据规格。同时，刑诉法虽明确了可转化为刑事诉讼证据的行政执法证据种类，但未明确其他种类证据采信标准，导致部门间理解适用存在差异。而且，目前上海市各区公安机关立案案标准也不统一，加之因劳动者流动公安机关无法转化取证的情况，进一步导致了证据转化标准不一。第二，他方垫付欠薪是否追究刑责存在争议。启动欠薪保障金垫付，或协调第三方垫付
38、后，法院执行部门会视为执行完毕而结案。部分公安、检察机关认为，在第三方垫付情况下，不能以拒不支付劳动报酬罪来追究欠薪主体刑责。2 .移送衔接机制不完善。第一，“恶意欠薪”案件行刑衔接总体机制不完善。由于缺乏市级层面统一要求，在信息互联互通，避免有案难移等方面效果不佳。根据市人社局问卷调查，全市仅37%的劳动监察员表示已在行刑衔接平台输入信息，仅有20%认为平台运行良好，35%表示没有或基本不用行刑衔接平台，还有45%表示不清楚行刑衔接事宜。（图9：行刑衔接劳动监察员调查情况图）第二，提前介入机制未有效落实。为防止案件线索和证据链断裂，人社、公安双方建立提前介入机制十分必要。但因担心群体性矛盾风
39、险转移和后期诉讼困难，部分公安机关不愿介入前期行政调查，导致提前介入机制虚置。上海市90%以上劳动监察员表示公安机关未提前介入过或不清楚是否提前介入过，这也是证据转换难的重要原因之一。第三，具体衔接移送程序理解存在争议。部分区公安机关要求案件移送前，人社部门应进行二次责令支付或二次催告，人社部门认为无此必要且无据可依。第四，考核引导机制未健全。“恶意欠薪”案件取证工作量大、嫌疑人抓捕难、抓捕人数少，公安机关缺乏相应激励引导机制，办案积极性不高，加之立案、撤案等内部指标考核，对立案比较慎重。个别地区甚至多个年度立案率为零。五是移送后沟通反馈机制缺乏。人社部门在向公安机关移送涉嫌拒不支付劳动报酬案
40、件后，部分区对进入诉讼环节的进展、后续支付欠薪等信息缺乏及时反馈，沟通反馈机制未有效建立。五、解决“恶意欠薪”刑法规制困境的对策与建议针对“恶意欠薪”行为入罪和行刑衔接中存在的问题,调研组认为应当借鉴已有成熟经验，多方施策，对症下药,以强化对劳动者权益保护，维护社会稳定。（一）完善行刑衔接信息共享平台在市级层面将人社部门统一纳入行刑衔接平台，改变各区各自为政的局面，由牵头单位（法制办、监察局、检察院、商务委等）协调做好平台建设工作，实现信息互联共享。其中，人社部门做好信息录入、网上移送，公安机关及时录入是否受理、是否立案等信息，检察机关依法履行监督立案职责，及时发现和纠正有案不移、有案难移等问
41、题。（二）建立多方联动查处监督机制现阶段应完善包括联席会议、个案会商、提前介入和考核监督在内的联动查处监督机制。建议人社部门积极争取建立由同级政法委牵头，形成人社、公安、检察、法院等参与的联席会议制度，定期研究解决工作重点和存在问题，提升衔接效果。针对疑难复杂案件，建立由人社、公安、检察等部门参与的个案会商制度，就立案追诉标准、证据固定等问题进行研讨，确保案件有序办理。针对涉案人员众多、社会影响较大或存在故意销毁证据、转移财产等情形的案件，落实提前介入机制，由公安、检察机关派员提前介入维稳、教育、甄别、固证，提前开展涉罪调查,保障后续衔接。（三）统一案件移送标准和衔接程序，及时汇总发布典型案例
42、指导建议市级相关部门在联席会议和原有行刑衔接程序基础上，形成全市性的查处标准和操作规范，进一步规范各单位职责分工，明确人社部门移送案件、公安机关受理案件等程序，进一步明确行政、司法机关查处要求，统一证据标准，避免继续出现区域不平衡等现象。进一步发挥检察机关在行刑衔接中承上启下的纽带作用，跨前一步，及时参与人社部门调查取证和公安机关立案前会商，增强移送立案证据材料完备性、规范性，提升公安机关立案侦查的信心和积极性。同时，市级检察机关适时汇总发布各区典型案例，促进法律适用的协调统一。（四）强化联合信用惩戒的顶层设计和信息平台联通应用目前还未有统一的联合惩戒法律法规出台，实际操作中存在一定的阻碍和法
43、律风险。建议至少在市级层面出台地方性规章等依据指引后续操作。继续尝试将有关“恶意欠薪”行政处理处罚信息纳入全国企业信用信息公示系统和上海市公共信用信息服务平台，对恶意欠薪主体定期公示公开，完善“黑名单”制度。人社、市场监管等部门实现部门间信息归集、共享，发挥部门职能优势加大对失信企业的联合惩戒。法院执行部门在执行中，发现未履行支付欠薪法律义务的，采取纳入失信执行人名单、限制高消费、出入境限制、司法拘留等措施予以限制，并及时将涉罪线索移送公安机关立案侦查。同时，建议法院在案件流程管理中修订执行结案的相关规定，对人社部门欠薪保障金追偿不到位的企业不作结案处理，提高欠薪保障金追偿率。（五）加强行刑衔
44、接法律法规空白问题研究1 .对欠薪作出行政处理决定后人社部门能否申请财产保全加强研究。劳动监察行政处理决定申请法院强制执行前存在六个月待诉期，期间欠薪主体存在隐匿、处置资产可能，但人社部门能否申请财产保全，目前在行政法规及法律上为空白。建议市人社局与市高级法院等部门沟通,完善劳动监察执法与司法执行的衔接，探索建立上海市欠薪类行政处理决定及时财产保全制度，确保行政处理决定作出后，人社部门针对恶意欠薪主体隐匿、处置资产能够及时申请法院财产保全。2 .完善拒不支付劳动报酬罪与拒不执行判决裁定罪的衔接适用。由于拒不执行判决裁定罪与拒不支付劳动报酬罪的犯罪构成不尽相同，一定程度上可以互为补充、衔接，因此如“恶意欠薪”行为不能满足拒不支付劳动报酬罪构成时，进入法院强制执行环节可能会符合拒不执行判决裁定罪的情形。但目前如拒不执行判决裁定罪中“有能力执行而拒不执行”中的“有能力”只是在法院裁定之前,则可能无法满足该罪构成要件。因此，建议完善拒不支付劳动报酬罪和拒不执行判决裁定罪和申请强制执行的相关法规，加强两罪的适用衔接，防止“恶意欠薪”行为人刻意逃避刑事打击。
