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1、全球化下工业区土地使用变迁管理与规划管制工具之运用廖皇杰* 廖皇杰 任职于台北市政府都市发展局壹、 前言貳、 .tw/_mysite.resources/EventData/e950915a_doc1/03.doc全球化趋势下，产业变动速度加剧，经济发展之竞争也愈形激烈，世界各国除提供产业生产所需用地及基础设施外，并以建构高效率的行政服务及营造优质的产业投资环境来提升产业竞争力。台湾过去为因应各种时空背景不同情况下之经济发展需求，分别设置了功能及时代任务均不同之编定工业区、加工出口区及科学工业园区，以提供不同性质之工业用地供厂商使用，且在台湾经济发展过程中，皆成功地扮演重要的阶段性任务。惟近年
2、在全球化冲击下，所有生产活动皆遵循市场竞争及国际比较利益法则，产业链竞相往低成本及廉价劳动力之国家流动，因此各地区工业区之土地使用如果无法扣连上产业发展的连动性与全球接轨，则这个地区终将没落，故工业区之开发不仅是消极地提供土地供工业发展，解决工业投资人土地取得的困难及避免工业生产活动干扰其它土地使用的运作；其积极的意义乃在于透过适当的规划、设计、开发与管理，提供一个具有高附加价值的生产空间，进而促进产业的生产效率与竞争动能。生产活动的全球化并没有促使产业的生产经营活动在空间分布上趋于均衡，反而强化了相关生产活动的空间聚集现象，使得都市及区域发展呈现高度不均衡状态，即便在一国之内，不同区域间也常
3、常是繁荣与衰退共存，发展与停滞同在，区域内主体之间的交易性与非交易性互依超越了地方资源自然禀赋而成为决定区域产业活力的关键，故生产活动的全球化不仅加剧了地方产业在全球范围内的竞争，同时也促进了相关产业的分工与合作，而造成全球经济之分散化集中发展。因此，区域的核心竞争力往往表现在地方特色产业群及生产网络上，大量相关企业空间群聚所形成的地方化产业氛围是其它区域最难模仿的。另一方面，随着全球经济的发展，工业区存在的环保问题也日益严重，为了使人类社会能够永续生存，每一世代都能够利用资源满足其需求，且不会影响到下一世代满足其需求的能力，永续发展的概念逐渐受到重视。为符合全球环境议题与国际贸易链接日益紧密
4、之趋势，以共同形成环境与经济互利的生态工业区则是达到工业区产业永续经营的一种工业区发展模式，除可透过工业区循环经济体系提升工业区之生态效益，并可利用环境管理技术与能力，降低工业区之环境冲击与环境承载。面对全球生产制造系统的再结构及新兴工业国家以低廉生产成本的竞争压力，台湾产业正积极升级转型，本研究以永续发展为中心概念，透过社会价值观、市场价值观与环境价值观剖析工业区土地使用变迁管理课题，并扣连近来广受运用成长管理观点，研提工业区用地供给、工业区型态、工业区使用机能、工业区区位等工业空间规划管制刍议，俾供未来工业区规划参考。贰、工业区土地使用变迁管理一、工业区用地供给变迁我国自政府迁台后，一直积
5、极培植工业发展，从土地改革至今之挑战2008国家重点发展计划，在在都为我国工业发展提供发展契机及空间。从民国四年代至今，我国工业发展大概大至可分为下列六个时期（工业区开发管理89年度年报，工业局）：（一）劳力密集，进口替代时期（民国4049年）：国民政府迁台的前十年经济产业起步阶段四年代的台湾仍以农业社会为主，政府为恢复经济稳定，并培植工业发展，此时期的经济产业政策是以农业培养工业，工业发展农业为主，而工业发展政策则是发展劳力密集的进口代替民生必需品工业。又该阶段为了确保美国经济援助，从民国四十二年起开始实行四年经建计划。期间配合经济产业策略，采取农业、工业发展并重的方式，并配合当时台湾社会情
6、况，以发展劳力密集之轻工业为主。在工业用地方面，此阶段政府未有具体的开发政策，除了于民国49年开发第一个六堵工业区以外，并未主动编定工业区，工业用地完全依赖实施都市计划范围内的工业区提供或者兴办工业人自有土地或自行洽购等方式取得，工业用地供给极为有限。（二）出口扩张时期（民国5059年）：奖励经济产业投资的第一个十年阶段我国工业区开发政策最早可追溯到民国49年，当时由于海外资金在台寻找投资机会，但工业用地因供给有限与法令限制取得不易，政府为使兴办工业人便利投资以带动工业发展，于民国49年颁布引导台湾工业发展的奖励投资条例，以租税减免、简化行政手续以解决工业用地问题。该时期正值我国促进工业化，加
7、速经济发展最重要的阶段，工业发展政策则是奖励投资、发展出口工业、拓展国外市场。故政府于民国55年在高雄成立第一个加工出口区，由国外进口原料，在区内制造后直接出口。至于工业区开发政策目标有两项：1.配合工业发展，改善台北及高雄等地区工业投资环境，解决厂家设厂用地之需要。2.配合重大经济建设计划，发展相关工业。工业区开发区域多在北部及南部区域，尤以台北、高雄两都会区为主，区位多集中在区域中心及一般市镇，开发规模则偏向大型工业区的开发。（三）进口代替时期（民国6069年）：经济产业结构转型阶段六年代台湾地区出口扩张迅速带动经济成长后，工业发展出现诸如社会基础建设供应不足、工资提高形成劳力短缺以及厂商
8、过度依赖国外提供原料等问题。因此该阶段政府提出以调整经济结构、促进产业升级为其经济产业政策，在工业发展政策方面则主张发展重化工业、推动第二次进口替代与出口扩张。鉴于经济产业之发展，其基础结构之完备与否为未来持续成长之关键所在，尤其是用地之供给更为发展之基础要件，乃于民国59年于经济部下成立工业局，主管工业用地编定等开发、策划事宜。至此，有关工业用地编定之目标，乃由初期消极提供需地厂商为申请开发之依据，转而为政府积极主动编定开发之依据。也就是由早期静态编定的纯粹编定供厂商申请开发，开始转向为动态编定，即由政府主动编定开发并兼顾区域均衡发展之开发目标的达成。此阶段工业区开发政策可分为两个时期：1.
9、加强农村建设为主的过渡时期（民国6162年）民国61年政府有鉴于农村地区人口外流严重，影响农村发展甚巨，乃公布加强农村建设重要措施，其中第九项措施为鼓励农村地区设立工厂，期藉此发展农村地区的工业，创造就业机会，稳定农村人口。基此，工业区开发目标为：(1)发展小型农村工业区：增加农闲时的工作机会，提高农民收入；(2)设置中型工业区：稳定发展较慢乡镇的人口迁移，及遏阻劳动人口外流；(3)配合工业发展而设置的工业区：此时期的目标除稳定农村人口外，亦兼顾大都市附近地区工业用地的需求辟设工业区。然而，开发农村工业区遭遇的问题在于缺乏区位的有利条件，且相关配合措施不足，复以国内外经济恐慌，兴办工业人投资意
10、愿不高，因此成效并不很大。2.配合各地区工业发展的六年经建计划时期（民国6369年）此时期工业区开发的主要目标在于配合各地工业发展，为因应各地工业发展需要，工业区的设置采分散机动的方式，各地区也因工业区开发而带动地区发展，而为疏解集中南北的人口，引导人口产业向中部移动。本时期编定开发的综合性工业区有28处，超过历年开发处数及面积的一半，开发区域着重在中部及南部区域，区位多集中于一般市镇，开发规模则偏向于特大型及大型工业区的开发。（四）资本密集，科技导向时期（民国7079年）：促进产业升级阶段民国68年第二次石油危机爆发，台湾经济再度遭受冲击，此时能源密集度高的工业发展方向需要调整，因此，此阶段
11、的工业开发政策为加速经济升级，积极发展策略性工业，进入促进产业升级的新经建时期。因工业区土地出现滞销，民国69年所修订的奖励投资条例决定停止核发工业用地证明书后，都市计划范围以外的工业用地来源，只剩下政府开发工业区、编定工业用地及为数极少的民营工业区。因此，本阶段工业区开发主要为延续上一阶段未开发完成的工业区、配合产业升级，并更新已开发的工业区。（五）产业结构调整，促进产业升级时期（民国8089年）：发展高科技及智能园区阶段民国75年新台币对美元汇率大幅升值，外销竞争力降低，复以国内劳资争议、环保运动等问题产生，传统工业无法续留台湾而纷纷迁厂海外。为因应劳力密集产业衰退造成的产业空洞化，八年代
12、初期行政院提出六年国家建设计划，百余项的实质与非实质计划均以刺激产业发展为主要目的。而工业发展方向系以推动高科技产业发展为诉求。民国八年代中期，因为国内经济结构在快速调整，而国际经济情势急遽变化，尤其亚太经济快速成长及整合带来新的挑战；再加上两岸经贸关系快速发展对我国更有深远的影响。准此行政院又于民国86年提出建设台湾为制造中心、海运中心、空运中心、金融中心、电信中心和媒体中心之亚太营运中心的目标，以进一步提升台湾经济自由化、国际化的程度。故本阶段可分为两个时期：1.国家建设六年计划时期（民国81年86年）为增进土地有效使用，谋求区域均衡发展，国建六年计划拟定产业区位的调整政策，以加速工业用地
13、开发与管理。在工业区区位方面，有三项目标：(1)配合产业结构转变，因应产业升级发展需要，指定工业区位；(2)促进区域均衡发展，调整工业区区位；(3)结合生活圈建设，妥善利用当地资源。2.发展台湾成为亚太制造中心时期（民国8689年）由于经济景气持续不振加上亚洲金融风暴的影响，传统产业的外移与高科技产业的持续发展，造成原有之综合型工业区土地滞销。另一方面受托开发机关多由公营转为民营，开发融资取得较过去不易，加上科学园区及科技园区的陆续设置等因素，造成未来由工业主管机关开发工业区的困难。针对未来软件工业的发展性、及考虑有限的政府与无限的民间资源，民国八十五年工业局开发南港软件工业园区，并订定智能型
14、工业园区设置管理办法，期望鼓励民间设置智能型园区以满足高科技厂商的设厂需求。就智能型工业园区的政策目标而言，其直接目标乃是透过智能型工业园区规划与开发管理相关办法的订定，突破目前工业用地取得之困难并提升我国工业园区的开发质量，提供厂商新一代的工业园区，以适应未来日益激烈的国际竞争环境；其间接目标乃是：（1）提供知识导向型产业质量良好的生产空间，提升高科技产业之国际竞争优势，以建立亚太制造中心。（2）开发高质量的工业园区，形塑有利的土地供给条件，促进产业全面升级。（3）运用信息技术促进空间信息化，一方面提升生产环境的资源能力，同时也为国内信息产业提供示范性的应用环境。（4）运用信息网络，串连园区
15、网络系统，促进地方发展与交流，并支持跨国企业之国际分工作业。（5）顺应民营化的潮流，奖励民间开发工业区。如此不但可以增加工业用地供给系统的市场顺应能力，并可以纾解政府财政困难的压力。（六）因应全球化时代阶段（民国90年以后）民国80年以来科学园区与智能型园区的相继设置为台湾带来了高科技产业的活络与兴盛，但随着全球化时代的来临，我国产业外移的情况日益严重，不仅传统产业大举西进大陆，高科技产业也因成本与市场的考虑而渐渐西移，聚集经济的优势渐渐消失，造成台湾工业区严重闲置的现象。因此，为因应全球化时代的来临与知识经济的发展趋势，未来有以下几个发展重点：1.传统工业区的园区化 因传统工业区的闲置与竹科
16、开发的成功经验，传统工业区的园区化成为近期政府推行的重要工作，欲借着工业区整体环境的提升与效率的增进来解决传统工业区闲置的问题，并促成传统工业区的再发展。2.工业区开发管理通报系统维护与推广计划的持续推动 为了有效发挥工业区土地效益，诱导区域土地合理分配，维持自然及土地资源的最佳利用，工业区开发管理通报系统维护与推广计划的继续推动，可借着相关信息的搜集整理与分析，数据库建置管理系统的建立，提供最佳的土地信息与策略支持，使工业区的设置、转型、更新与解编能更弹性迅速地调整以符合未来的方向。表一 工业用地供给变迁表时期时间产业结构工业区土地政策劳力密集，进口替代时期民国4049年轻型加工业为主，多为
17、小型加工厂以都市计划工业区为供给主体，一般以住工混合，无特定政策。出口扩张时期民国5059年轻工业为主，始有中大型厂家企业出现除依都市计划划设之工业区外，亦依奖励投资条例进行工业区开发，并允许兴办工业人申请变更农业用地为工业用地。进口代替时期民国6069年大型重工业之引进，配合各期经建计划发展大型重工业前半期以奖励投资条例开发工业区供重工业使用为主，后半期因应各区域计划与都市计划之擘划，遂以平衡区域发展为主。资本密集，科技导向时期民国7079年由重工业逐渐转型为高科技之电子产业因非都市土地使用管制规则之修正，对农业用地变更为工业用地有所限制，工业用地之供给始回归至都市计划划设、依奖励投资条例编
18、定开发、非都市丁种建筑用地等。产业结构调整，促进产业升级时期民国8089年工业相关服务产业之发展被认定为未来之新兴产业鼓励民间投入工业区(智能型工业园区)之开发，并因应产业型态的转变，检讨放宽工业区土地使用限制与进行老旧工业区之更新。因应全球化，加速产业转型时期（知识经济）民国90年以后推动双轴心产业：包括全球竞争型（两兆双星、通讯、绿色能源、汽车关联、知识服务等）与地方特色型（休闲农业、文化创意产业、社会服务等）。持续设置各类型主题园区，并鼓励企业在台设置企业总部。资料来源：本研究整理。3.工业区使用管制的放宽 过去工业区管制过于僵化，许多的使用项目受到限制，造成工业区的机能并不完整，在生产
19、环境纳入生活服务机能的考虑下，可将生产环境与生活环境做一结合，放宽使用限制，增加各种经营、生活与教育的配套措施，使工业区更能弹性因应产业的需要，朝全功能的复合式智能园区发展。此六个时期均有其时代任务，如劳力密集，进口替代时期；主要是在利用当时丰富的人力资源，发展轻工业，故其工业土地政策为家庭即工厂的混合使用，此时工业用地之供给完全仰赖都市计划之划设。而出口扩张时期所强调的是以低廉的生产成本，创造经济活力，故在政府颁布奖励投资条例后，工业土地政策就以供给低廉及足够的工业用地为主，因此政府就不断的编定开发工业区，并设置了加工出口区；除此之外，亦允许需地之兴办工业人在自行取得土地后，变更为工业用地，
20、此时工业用地供给政策已从单一供给（都市计划工业区之划设）转变成双边供给（以都市计划为主，奖励投资条例为辅）。此后，经历了进口代替及资本密集，科技导向等二个时期，期间除了公布实施区域计划法之外，并先后成立经济部工业局及国科会科学园区管理局，以辅导一般产业及引导高科技产业发展，因此在工业用地供给上变成采用双管并行之方式，除了配合地方发展政策，寻都市计划法及区域计划法划设都市计划工业区及编定丁种建筑用地外，并因应国家总体经济发展，依奖励投资条例编定开发工业区，以提供工业发展用地。但由于产业转型、厂商需地规模改变、工业区机能提升及土地变更限制等因素的影响，工业发展已无法仅维持在传统的劳力密集及资源密集
21、型产业发展，故政府于民国八十年颁布促进产业升级条例，一方面取代既有的奖励投资条例，针对产业升级转型、高科技产业发展等提供更良好的发展空间，以提升我国于国际上竞争；另一方面也因应产业多元化发展，土地使用多元化趋势等因素，重新调整工业区土地使用机能，充分有效的利用现有之土地资源，此时工业用地之提供也逐渐由原先双边供给转为以促进产业升级条例编定开发为主。二、工业区型态变迁工业区演变过程的影响，可区分为以下从工厂到工业区的五大阶段加以说明：（一）工厂出现的初期阶段台湾最早期出现的生产场所是客厅即工厂的住工混合型态，工厂夹杂于住宅区当中，与都市的其它机能共同并存，目前仍有一些传统产业以此种型态存在。（二
22、）工厂机能的隔离阶段技术革新引导生产活动逐渐标准化、大量化，因而对工厂规模的需求日渐扩大，原住工混合的工厂型态已无法因应这项转变，于是形成大规模标准化的生产工厂。然而伴随大规模生产所出现的噪音、空气、水污染等问题，使工厂难以与都市生活继续并存，导致工厂逐渐迁往郊外，并与都市机能疏远、隔离。在这个阶段，工厂和都市生活有所区隔，主要是为避免工厂的公害问题对日常生活造成干扰，所以采取消极的隔离政策，而现在的工厂设于郊区的理由，更包含有负担不起都市区高地价的缘故。（三）工业区发展的初期阶段随着工厂由市区迁往郊区，厂商开始考虑到许多以往较少顾及的生产条件，包括道路、用水、用电等生产基础设施的投资报酬率、
23、工厂聚集的利益、以及土地使用计划管制等。因此，透过积极、主动的规划开发，发展出工业区这种崭新的生产场所型态，提供完整之基盘设施。一方面提供工厂迁往郊区之用地，使公害与都市活动隔离，另一方面则藉工厂聚集的效果，使生产活动更具效益。本阶段同时发展的，亦包括有远离都市之大规模临海工业地带的形成，此种特殊性工业区，系起因于各种工业发展蓬勃之后，对于基本原料需求增加，由于此等基础产业的用地规模较大，并且需依赖工业港运送原物料，故在临海地带开发大规模工业区，提供适合基础产业发展用地，乃为工业区开发之必然趋势。（四）工业区机能的复合化、专业化、与多样化阶段在本阶段工业区除工业生产外，更被赋予多重之意义，并开
24、始呈现积极的构想，如形成活化地方产业的据点、带动地区土地有效利用、形塑机能完善之工业区、设置便利之交通设施及快速之信息网络等。这些构想的实施，使工业区的机能趋于复合化与专业化;在复合化方面，工业区不再只是作为提供工业生产的用地，而是加入非制造业，形成多样化的产业园区，区内活动包含研究发展与商业机能;在专业化方面，逐渐形成和研究所或大学结合的工业区，使产业空间更富创造性，如科学园区、科技工业区、软件工业区等智能型园区。（五）工业区机能的高度化阶段所谓工业区机能的高度化，是指工业区从过去制造生产的机能，逐渐朝商业机能与文化机能发展，形成产业区与都市发生功能上的互补作用，并进一步开发为新的产业都市以
25、及文化据点。为落实这项构想，工业区的规划应逐渐重视与都市机能的整合，使其与所在地区融合成为一个整体。表二 工业区规划理念的变迁变迁概况重要特征规划理念的观点阶段一：工厂位于都市之内，家庭工业的生产方式工厂的出现阶段二：于郊外设置工厂工厂逐渐大规模化工厂的成长以隔离方法为主对环境保护的重视阶段三：工厂逐渐大规模化设置于工业区内工业用地需求扩大工业区的出现大规模临海工业地带的形成集体隔离的方法提供基础设施大规模工业区的提供阶段四：产业结构的软件化工业区性质的多样化如科学园区、科技工业区、智能型园区等的设置形成产业发展之据点注重信息网络之流通阶段五：产业需求强调高知识、高附加价值及高创意复合性工业区
26、的出现，形成与都市机能结合及互补的产业园区与都市机能与地方发展融合兼具制造、商业、观光与文化机能资料来源：经济部工业局，智能型工业园区开发规划设计作业规范五年计划(第二年)，台大城乡所、中国土地经济学会。由于都市中已不易取得大规模的产业用地，所以这一阶段所开发的工业区，系朝向于都市内发展小规模的工业用地，或是更新都市中既存的老旧工业区，且赋予空间特定的产业功能，使工业区与都市达成互相连结的效果。另对应现阶段政府所提出之绿色硅岛，其构想之一就是要推动各区域之希望产业、成为生活大国及达到生态平衡，而希望产业定义为高知识、高创意、高附加价值、低污染之产业。容纳希望产业之空间即为希望园区，其规划内容应
27、比科学园区更为专业化与精致化。三、工业区使用机能变迁工业区从最早期家庭即工厂的住工混合型态，经过大型工厂的设立、工业区划设的阶段，一直至今具有多元机能，其发展趋势应是制造业结合商业、服务业、试验研究及科技教育组成的复合式专业化园区；其产业机能的发展也不再局限于制造业，有关产品设计研发，及支持工业区内事业之兴办及营运所需之商业、服务业、试验研究、教育训练、公用事业及其它相关产业引进，为工业区的发展趋势。另一方面，由于产业聚集经济之重要性日增，且为促进产业之间人员与技术的交流，未来的工业区开发应加强工业区与地方发展之整合，以建设所谓的产业地域。换句话说，工业区与地方发展应结合成为经济共同体，而不是
28、相互竞争的独立个体。以开发工业区方式促进地方的产业升级与都市发展，不能只是依赖新产业之投资设厂，更需要新进产业与地方原有产业之间发生信息与技术的交流，进而促成整体的发展。四、工业区区位变迁图一 工业区区位变迁图资料来源：本研究整理我国工业区区位与都市化过程及工业区政策息息相关，故早期工业区开发区域多在北部及南部区域，尤以台北、高雄两都会区为主，区位多集中在区域中心及一般市镇，开发规模则偏向大型工业区的开发。随后配合农村建设及十大建设，开发区域着重在西部走廊主要都市地区及农村地区，开发规模则偏向于特大型及大型工业区的开发。后因各地工业发展，为因应各地工业发展需要，工业区的设置采分散机动的方式，各
29、地区也因工业区开发而带动地区发展，而为疏解集中南北的人口，引导人口产业向中部移动。后于民国80年因土地取得困难及国内环保意识抬头，政府开始填海造地供大型传统厂商使用，而科学园区则成为各县市政府争相设置之新宠。近年则在全球化带动下，持续强化科学园区的波及效果，期以科学园区的产业群聚带动周遭工业区内产业升级。参、工业区土地使用变迁管理课题在面对不确定的未来，为了使规划行为与现实环境更加的契合，并引导地区利益最大化，本研究尝试以Edward J.Kaiser、David R Godschalk及F. Stuart Chapin. Jr.合着urban land use planning,4th之土地
30、使用变迁管理之三组价值观剖析工业区土地使用，以厘清工业区土地使用模式。一、工业区用地供给（一）土地资源缺乏整体运用且未实施总量管制台湾地区工业区土地供给来源，除依据奖励投资条例及促进产业升级条例编定开发之工业区外，尚有国科会依科学园区设置管理条例开发之科学园区、依都市计划划定之工业区与非都市土地编定之丁种建筑用地，以及依加工出口区设置管理条例开发之加工出口区，使得工业区开发呈现多头马车现象，缺乏整体资源分配与运用之规划；同时由于相关优惠措施立足点不同，导致厂商设厂皆以科学园区为优先，其次为加工出口区，最后才考虑到工业区，影响到工业用地之去化，但是原本之政策立意应是科学工业园区应以研发机能为主，
31、量产为辅，故进驻厂商享有各项优惠措施；而工业（园）区则是以量产为主、研发为辅，进驻厂商享有之优惠措施则较差，是一个相辅相成体系，演变至今，科学园区却是以量产为主、研发为辅，背离当初设立之目标，且其倾向以制程创新导向与量产导向之发展，排挤了异种园区的分工发展，使得土地整体资源缺乏整体利用。另一方面，在各县市政府竞相争取设置科学园区的竞争氛围下，无法接合上各地区之要素禀赋及区位条件，而造成开发完成后无厂商进驻之土地资源浪费。同时，各县市政府并未在环境承载力的总量控制下，调控工业区对地区环境的冲击，致环保及土地闲置问题日益严重。（二）供需失衡与价格机能的失控，实施土地储备制的两难近年受景气波动及国营
32、事业陆续民营化之影响，使得工业区土地销售停滞，间接也导致工业区土地储备制度受到质疑。但由于工业区编定开发时程具不确定性，短则三至五年，长则十年以上，而兴办工业人却有逐年设厂之需求，因此是否维持工业区土地储备制度及如何控管动态安全存量面临极大的挑战。若就土地储备的成本分析，工业区开发机制的设计，其过去土地价格一般而言仅达市价之1/3至2/3，厂商在相对价格合理之情形下提高其设厂投资意愿，间接带动台湾地区经济之繁荣发展。惟当土地尚未销售出去时，所需的成本为土地加计利息，产生的利息计入开发成本，在未售土地成本逐年提高之下，导致土地销售价格乖离市场行情。表三 各种工业园区之异同比较项目工业区科学园区加
33、工出口区设置目的1.综合性工业区：为促进国家工业化与追求经济发展目标而设置。2.科技工业区：为引导产业朝高附加价值、低耗能源之科技工业所推动的工业区。为引进高级技术工业及科学技术人才，以激励国内工业技术之研究创新，并促进高级技术工业之发展而设置。1.加工出口区：为促进投资及国际贸易而设置。2.仓储转运区：依据发展台湾成为亚太营运中心计划及加工出口区设置管理条例之规定而设置，提供做为简单加工分销国际物流及转口贸易基地。主管机关工业主管机关国科会经济部加工出口区管理处开发方式1.工业主管机关：由开发单位向银行贷款，再由出售厂房所得款项偿还。2.公民营事业暨土地所有权人：由开发者自行筹措资金。3.兴
34、办工业人： 由民间自行筹措资金报编开发。1.资金来源为国库拨款、银行贷款与作业基金剩余，并由国科会依科学工业园区设置管理条例第1条规定办理开发。2.公民营事业或财团法人，依法在当地市乡镇毗邻科学工业园区或科学园区特定区计划范围内取得土地，并向国科会申请同意，且依科学工业园区设置管理条例第1条规定报请行政院核定后并入科学园区。1.早期由中美基金赠款、国库拨款、作业基金剩余及银行贷款，并由管理处自行开发。2.目前除以作业基金剩余及银行贷款并由管理处自行开发外，大部份以公开招标方式委由民间开发单位进行开发公共设施，厂房用地则租由厂商自行筹资建厂开发。3.另台糖等土地，所有权人亦可自行开发。引进产业1
35、.一般工业区：涵盖范围较广，举凡轻工业、基础民生工业、石化工业等均是，惟所在区域不同，有其不同之规定限制。2.科技工业区：锁定十大新兴工业、六十二项关键零组件及产品与民生科技工业、自动化工业、高附加价值工业及其相关研发技术与工商支持服务产业。1.竹科：IC、计算机外设、通讯、光电为主。2.南科：以半导体、微电子精密机械、农业生物科技产业为主。1.转型前加工区：以高科技、高附加价值、低污染、低耗能之先进产业为主。2.转型后加工区：除原有产业外，另增加跨国营运总部、仓储物流及其关联性产业。税区别课税区保税区保税区优惠措施凡符合促进产业升级条例之投资案件者，适用其相关优惠措施，如新设事业增资事业五年
36、免征营所税，或投资抵减中择一办理、减征土地增值税、免征印花税及契税等。1.凡符合促进产业升级条例之投资案件者，适用其相关优惠措施。2.营所税 (1)新设事业可享连续免征营所税五年(增资部分可享四年免征)或投资抵减中择一办理。(2)五年免税期满后，营所税率不超过20%。3.进口税、货物税：免征。惟内销70%补税。1.凡符合促进产业升级条例之投资案件者，适用其相关优惠措施。2.营所税：转运业务按转运收入10%课征。3.进口税、货物税、营业税：免征。建蔽率各区视都市计划而定，约为70%竹科：4060%，南科：50%60%容积率各区视都市计划而定，约为140%300%60%200%300%600%土地
37、租期1.公有土地：20年（可再续约）2.厂商自有20年10年（经营期间，继续租用）标准厂房取得1.厂商自建自有2.由工业主管机关兴建后出售或出租只租不售1.以出售为主2.出租为辅表三 各种工业园区之异同比较(续)收费标准1.一般公共设施维护费：依其使用土地面积之大小及厂房所在地区不同征收不等之公共设施维护费。2.污水处理系统使用费：依厂商排放之污水水质、水量之不同征收不等之污水处理系统使用费。3.其它特定设施之使用费或维护费：依厂商对特定设施之使用状况征收各特定设施之使用费或维护费。1.管理费：依营业额之千分之2.5%计收。2.厂房租金； 视厂房类型与楼层而定，竹科每平方公尺为新台币93270
38、元不等；南科尚未订定。(竹科之厂房类型分为标准厂房、工商创业大楼、高层厂房及联合服务中心四种)3.土地租金(含公共设施建设费)：竹科每月每平方公尺新台币47.3元；南科每月每平方公尺新台币12.9元。1.管理费(1)制造业、仓储运输业，依营业额之不同，以全年营额之千分之1.52.5采累退费率方式按月计收，每月未达新台币一万元者，以一万元计收。(2)贸易业、服务业及在区内设立分支机构之金融业，依行业别之不同，以全年营业额之千分之0.52.0按月计收，每月未达新台币一万元者，以一万元计收。 (3)在区内设有营业或联络处所之外事业，依使用面积每月每平方公尺新台币30元计收，并以30平方公尺为最低收费
39、标准。经管理处认可之运送人，管理费依所登记之车数，曳引车每车每月按新台币三百元计收，保税及一般营业卡每辆每月按新台币二百元计收，并均以新台币一千元为最低计费标准，超过此金额者，其管理费按实际车数计收。经核准在区内投资兴建厂房，建筑物之公民营事业，管理费按所兴建之厂房、建筑物之营业额千分之一点五计收；每月未达新台币一万元者，以一万元计收。2.土地租金： 依厂房所在地之不同，收取每月每平方公尺新台币9.1521元（临广区），之费用。3.公设费(公共设施建设费，以开发成本分十年摊提)： 旧区每月每平方公尺新台币2.792.84元；新区每月每平方公尺新台币5.3814.2元（临广区）。外围设备1.一般
40、工业区：旧有之工业区并无特别规划；新区则依各区机能属性之不同，有不同的规划。如新设之彰滨工业区即规划有办公大楼、展示中心、会议中心、金融机构、税捐单位、员工宿舍、托儿所、餐厅、福利社、活动中心等多项公共设施。2.科技工业区：依各区机能属性之不同，有不同的规划。如南港软件工业园区是以建构智能型办公大楼为主，其中包含了展览空间、国际会议中心等；而台南科技工业区则以强化园区意象为主，设置了电信、金融、职训、展示与行政管理等。除与邻近之学校、研发中心及试验所相结合外，区内亦设国税局、金融机构、警察局、员工宿舍、保健所、餐厅、游泳池、球场等多项设施。1.现有：国税局、金融机构、警察局、员工宿舍、保健所、
41、托儿所、餐厅、福利社、理发厅、综合球场、韵律教室、健身房、康乐室等多项设施与从业员工服务中心专责单位，举办员工技艺研习、户外联谊与国际学术交流活动。2.未来：除保有现有之各项设施外更增建多功能厂房、工商综合大楼，并与高雄多功能经贸园区相结合，设置大型展示中心、国际会议中心、商业娱乐中心、国际级高级饭店与兼具人文气息和休憩功能之市民文化广场、亲水游憩区等外围设施。资料来源：张璠（2001），台湾地区工业区开发之问题与对策。（三）开发模式及用地供给不具弹性工业局过去类似BOT精神之开发模式，即由受托开发单位（原中华工程公司、荣民工程事业管理处及省属台湾土地开发公司）自筹资金兴建投入或由政府以促成者
42、的角色，协助受托开发单位向银行、中美基金及工业区开发管理基金贷款投入工业区开发；销售后再移交由工业局经营管理。这种开发模式在过去得以顺利运作，主要是由于下列两大关键因素，一为工业的持续发展，使得工业区土地供不应求，二为受托开发事业单位属于公营企业，资源来源充裕。近来在景气不佳及受托开发单位民营化之冲击下，陆续面临受托开发单位开发意愿降低，融资贷款困难等问题。由于这种以财务杠杆进行工业区开发之模式，在市场需求旺盛、供不应求的情况下，自然可以运作无碍，但面临市场需求不足、资金周转困难时，工业区开发机制的财务问题便一一浮现。故建议未来工业区开发应采多元化的开发模式，如宏碁的渴望园区模式（自建自用）、
43、南亚的华亚工业园区模式（自建自售）、BOT模式乃至科学园区模式皆可视实际情况进行开发，具市场性的开发就交由民间的市场来运作，而背负安全存量或平衡区域发展任务的工业区，则在政府承担部分开发风险的原则下，仍可委由民间进行开发。（四）闲置空间的再利用工业闲置用地的产生是都市工业化产生的结果，所以闲置空间的再利用不应只是单纯从产业转型或环境保护面向切入，而应以都市空间的修补及都市机能的接合观点思考，并以环境保护、邻里复兴、绿带保存、创造就业机会及税收等为目的，以创造新的都市空间。惟因地权不受限制，使得工业区土地之产权因移转而逐渐分散零细，不利于工业区整体之开发使用，更难以推动为因应产业结构调整所需进行
44、之使用调整或大面积之更新调整（金家禾，1999）。二、工业区型态（一）环境污染之负面意象仍深植人心随着台湾地区整体经济空间结构的转变及都市的持续发展，许多原本在都市边缘的工业区逐渐在都市蔓延及扩张的过程中，纳入都市计划范围内而相对的逐渐接近都市中心地区。同时都市的经济活动也在此过程中发生显著的改变，都市服务业人口比例快速的增加，金融、商业、信息情报交换等活动日趋热络而逐渐成为都市活动中的主要部份，都市居民对都市整体环境质量的要求日高。对于过时、生产方式老旧、具显著外部不经济的工厂，开始与附近其它土地使用分区不兼容，在居民的环保意识升高之下，抗争事件层出不穷，故在过去四十年亲发展（pro-dev
45、elopment）的经济发展模式下，工业区开发导致环境污染之负面意象仍深植人心。（二）工业区规划设计未刻意强调意象塑造工业区开发随着生产结构的转变，已由过去以生产机能为唯一考虑转化为生产、生活、生态三生并重之复合机能，故对工业区开发之意义而言，应具备更多元之目标与意涵，因此规划理念亦将有所改变。而工业区之意象塑造即着重创造产品差异化与市场区隔，赋予工业区新生命及文化意涵，以期提升工业区之使用价值，进而吸引厂商进驻、提升工业区环境质量，甚至得以与地方发展密切结合。（三）与邻近小区未能共存共荣早期工业区开发方式系类似以特区方式规划，在税收无法回馈地方下却对该地区环境产生外部性冲击，常造成地方居民未
46、能认同工业区之设置及就业员工。三、工业区使用机能（一）土地使用无法适时反映产业上滤过程工业区土地使用系以各县市土地使用分区管制为管制依据，在刚性、僵化之土地使用模式下，无法扣连上产业发展的连动性，以反应产业发展之引申性需求。（二）生产活动与生活经验的断裂为促进产业之间人员与技术的交流及发挥产业聚集经济的效果，未来的工业区开发应加强工业区与地方发展之整合。换句话说，工业区与地方发展应结合成为经济共同体，而不是相互竞争的独立个体。以开发工业区方式促进地方的产业升级与都市发展，不能只是依赖新产业之投资设厂，更需要新进产业与地方原有产业之间发生信息与技术的交流，进而促成整体的发展。但对于引进产业所导致
47、中央与地方之争议，应由中央主管机关会同相关部会及地方政府合组审查会，共同审议之。（三）管制松绑的去工业化现象鉴于国内制造业投资环境退化，传统产业经营日益艰困，导致企业投资意愿低落，工业区土地滞销的情况愈来愈糟，为了替工业区土地寻求新出路，工业局业研拟完成工业区土地变更办法，大幅放宽工业区土地使用的变更，允许更多商业、服务业、甚至休闲产业进驻。现行促进产业升级条例第29条规定，工业区土地分设厂、工业研发事业、相关产业、小区和公共设施五种用地；小区用地面积不能超过工业区的百分之十，公共设施不得低于百分之三十，设厂和工业研发事业用地不能低于全工业区扣除小区和公共设施用地后的百分之六十。而工业区在放宽使用下，将与商业区使用造成竞合，而丧失工业区使用之自明性。（四）经济诱因未能与土地作有效连结目前我国租税优惠皆以产业为对象，任何企业只要符合法规要件（如促进产业升级条例）即可获得投资抵减及租税优惠，并不须于工业区内设置，使得企业可利用子公司或其它名目于各地方设厂却同时享有投资优惠，使得目前台湾呈现出违规工厂林立却又同时工业区土地闲置之怪象，不过这倒也凸显出台湾土地成本过高，却又发展不出符合各项成本应有之价值产
