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1、扬州市邗江区土地利用总体规划（2006-2020年）说 明扬州市邗江区人民政府二一二年六月目 录1 区域概况11.1 自然条件11.2 社会经济概况11.3 土地利用现状与特点11.3.1行政区划调整11.3.2土地利用现状21.3.3土地利用特点31.3.4土地利用问题32 上一轮规划实施评价52.1主要指标实施情况52.1.1 耕地保护目标52.1.2 基本农田保护实施情况52.1.3 建设用地控制目标实施情况52.1.4 开发整理复垦补充耕地目标实施情况62.2 规划实施效益评价62.2.1 社会效益评价62.2.2 经济效益评价62.2.3 生态效益评价72.3 规划实施存在的问题72
2、.4 规划修编的必要性73 规划基础数据93.1基期年数据93.1.1 土地数据93.1.2 社会经济数据93.2 规划基数转换103.2.1 转换原则103.2.2 转换方法103.2.3 转换结果113.3 土地利用基础图件124 社会经济发展战略及目标134.1 社会经济发展趋势134.1.1社会经济发展阶段134.1.2社会经济发展定位134.2 发展战略144.2.1 机遇144.2.2 挑战144.3 发展目标154.3.1 总人口154.3.2 城镇化水平164.3.3 地区生产总值175 土地利用战略及目标185.1 土地利用战略185.2 土地利用目标196 土地节约集约利用
3、潜力分析206.1 土地节约集约利用现状206.1.1 城镇工矿用地节约集约利用现状206.1.2 农村居民点用地节约集约利用现状206.2 土地节约集约利用潜力分析216.2.1 城镇工矿用地集约利用潜力216.2.2 农村居民点用地集约利用潜力216.3 土地节约集约利用调控227 规划指标说明247.1 市级规划下达邗江区的主要规划指标247.2 耕地保有量目标说明257.2.1 耕地保有量预测值与目标差异257.2.2 耕地保有量目标实现的可行性分析257.3 城镇工矿用地目标说明267.4 农村居民点用地目标说明277.5 交通水利用地目标说明278 指标分解说明288.1 耕地与基
4、本农田288.1.1 耕地保有量288.1.2 基本农田布局调整分析288.1.3 基本农田保护面积288.2 新增建设用地及占用农用地、耕地指标分解298.3 建设用地规模298.3.1城乡建设用地规模298.3.2 城镇工矿用地规模308.3.3 交通水利及其他建设用地规模308.3.4 建设用地规模309 土地用途分区与空间管制319.1 土地用途分区319.1.1土地用途分区原则319.1.2土地用途分区依据319.1.3土地用途分区思路329.2 建设用地空间管制分区349.2.1 允许建设区与建设用地规模边界349.2.2 有条件建设区与建设用地扩展边界359.2.3 限制/禁止建
5、设区和禁止建设用地边界3510.农村居民点整理专项方案3610.1 概述3610.1.1 指导思想3610.1.2 基本原则3610.2 整理规模、位置和实施时序3710.3 实施保障3810.3.1行政措施3810.3.2经济措施3910.3.3技术措施3911 本轮规划编制的简要过程4011.1 准备阶段（2009年7月）4011.2 上一轮规划实施评价阶段（2009年7月）4011.3 专题研究阶段（2009年8-12月）4011.4 大纲编制及数据库建设阶段（2009年1-6月）4211.5 县乡成果编制阶段（2010年7-2012年5月）4212 规划方案可行性论证4412.1 规划
6、方案的组织技术可行性论证4412.1.1 规划编制基础资料详实可靠，规划依据充分4412.1.2 基础研究扎实，可操作性强4412.1.3 多方参与，可实施性强4412.2 规划方案的效益可行性论证4412.2.1 社会效益4512.2.2 经济效益4512.2.3 生态效益4513 与相关规划协调情况4613.1 与市级规划衔接4613.2 与上轮规划衔接4613.3 与邗江区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要衔接4613.4 与城市规划协调4613.5 与其他行业规划协调4714 规划的主要成果4814.1 前期研究成果4814.2 规划成果4814.3 规划图件481 区域概况1.1
7、 自然条件邗江区位于江苏省中部，长江三角洲腹地，东依上海，西连南京，南临长江，北接淮水，中贯京杭大运河，是国家历史文化名城-扬州市的重要组成部分。邗江区交通便捷，润扬长江大桥北桥头和宁启铁路扬州客运站坐落境内，328国道、宁通高速公路横穿东西，京杭大运河纵贯南北。区内拥有长江岸线26.8公里，其中可供开发的-10米以下深水岸线达20公里，其所属长江扬州港为国家一类开放口岸，可直航海外。邗江区西北部属镇扬丘陵地区，东南部为长江冲积平原，全区属北亚热带，四季变化分明，年平均气温15度左右，雨量充沛，年平均降水量1063.2毫米，无霜期达223天，全区气候及土壤条件适合多种农作物生长，是南北方植物理
8、想的引种过渡地带。1.2 社会经济概况邗江区现辖10个街道、11个乡镇，2005年末，全区户籍人口502066人，农村人口278990人，外来常住人口34453人，人口密度为846人/km2。近年来邗江区经济发展迅速，地区国内生产总值由2002年220.2亿元上升到2005年343.5亿元，年均增长达16%；人均国内生产总值由2002年40110元上升到2005年64024元。1.3 土地利用现状与特点1.3.1行政区划调整规划期内，邗江区于2008年进行了行政区划调整，撤销了扬州市邗江区甘泉镇，以所辖杨寿居委会和永和、爱国、宝女、新龙、东兴、方集、墩留7个村委会区域设立邗江区杨寿镇，镇政府驻
9、杨寿；以所辖甘泉居委会和长塘、公路集、双山、老山、焦巷、五湖、双塘、姚湾、香巷9个村委会区域设立甘泉街道办事处，划归维扬区管辖。将邗江区沙头镇的大众村委会、高桥村委会和中兴村委会的项一、项二组及霍桥居委会迎春河以北区域划归广陵区汤汪乡管辖。将维扬区部分区域调整到邗江区，与邗江区杨庙镇部分区域以及蒋王街道部分区域合并为新盛街道。2011年底，扬州市进行行政区划调整，将原邗江区的李典、头桥、沙头、杭集、泰安5个镇并入广陵区；撤销维扬区，将原维扬区的行政区域（城北乡、平山乡、西湖镇、甘泉街道、瘦西湖街道、梅岭街道、双桥街道）与划出5个镇的邗江区合并。经过行政区划调整后，邗江区下辖邗上街道、蒋王街道、
10、汊河街道、新盛街道、公道镇、方巷镇、槐泗镇、瓜洲镇、杨寿镇、杨庙镇、扬子津街道、文汇街道、八里镇、城北乡、平山乡、西湖镇、甘泉街道、瘦西湖街道、梅岭街道、双桥街道、施桥镇等，现辖10个街道、11个乡镇。1.3.2土地利用现状2005年末邗江区土地总面积为63390.1公顷，其中，农用地33457.0公顷，占土地总面积的52.78%；建设用地18313.5公顷，占土地总面积的28.89%；其它土地16760.7公顷，占土地总面积的21.2%。具体见表1-1。表1-1 2005年邗江区土地利用结构分 类面积（公顷）占全区土地比例（%）农用地耕地24523.673.3园地330.71.0林地760.
11、52.3其他农用地7842.112.4小 计33457.052.8建设用地城乡建设用地15530.884.8#城镇工矿用地837313.2#农村居民点用地7157.811.3交通水利用地2647.914.5其他建设用地134.80.7小 计18313.528.9其他土地水域10144.087.3自然保留地1475.712.7小 计11619.718.3合计63390.1100.01.3.3土地利用特点（1）土地利用类型以农用地为主。农用地比重最大，达52.8%；建设用地比重稍高于其他土地，为28.9%，其他土地比重为18.3%。（2）农用地以耕地为主，林地、园地比重较小。耕地占农用地比重为73
12、.3%，林地占农用地比重为2.3%，园地占农用地比重为1.0%，其他农用地占农用地比重为12.4%。主要原因是邗江区地处长江三角洲冲积平原，地形平坦、土壤肥沃，土地的宜耕性较强，种植业仍是邗江区第一产业的重要组成部分。（3）农村居民点规模较大，布局较为分散。2005年邗江区农村居民点用地面积为7157.8公顷，占城乡建设用地总面积的46.1%；人均农村居民点用地达256.6平方米，远高于江苏省村庄规划导则最高标准130平方米，内涵挖潜力度较大。邗江区农村居民点大致“沿河、沿路”分布布局，主要原因是长期以来，大部分农村居民点布设缺乏统一规划，并主要考虑耕种、出行的方便，基本属于自发性发展，导致布
13、局散乱，超标严重。（4）其他土地中水域面积较大，水资源丰富。由表1-1可知，2005年邗江区其它土地面积为11619.7公顷，占土地总面积的18.3%，其中水域面积10144.0公顷，占其它土地总面积的87.3%。区内河网密布，纵横交错，北部有邵伯湖，南部有长江，大运河纵贯南北，连通南北水系，水资源极其丰富。1.3.4土地利用问题（1）土地后备资源不足，补充耕地压力大。由表1-1可知，邗江区其它土地占土地总面积的18.3%，但87.3%为水域。区内河网密布，水系是邗江区的灵魂，为扬州市重要农产品生产基地，水产品养殖加工是农户经济收入增加的重要源泉。通过填埋水域增加耕地面积成本较高，仅对承包水域
14、的农户补偿款一项就耗资巨大。同时区内纵横交错的水系不但是当地抗旱防涝的通道，也孕育了当地湿润的气候、多样的物种。总之从水域开发的成本、当地居民的意愿及生态环境保护等多方面考虑，将水域开垦为耕地的可能性较小，因此邗江区可供开发的土地后备资源严重不足。（2）土地利用方式较为粗放，集约利用水平较低。2005年人均农村居民点用地高达256.6平方米，居扬州市各县（市）人均农村居民点面积之首，远高于江苏省村庄规划导则最高标准130平方米，人均农村居民点用地严重超标。城镇用地扩张迅速，以平均每年12.8%的速率往外推进，但每年城镇人口规模的扩张速率却只有1.2%，二三产值每年递增速率仅为1.8%，远小于城
15、镇用地扩张速度。2005年邗江区单位城镇建设用地二三产业产值仅为382.1万元/公顷，与苏南地区相比，土地利用粗放，效率较低，节约集约利用水平有待提高。（3）土地利用的生态压力逐渐显现。农地利用中化肥、农药的施用量逐年增加，土壤板结、重金属含量过高现象也越来越普遍，农地内部生态系统平衡被打破，物种多样性受到威胁，农地自然生产力日益退化。同时随着区域经济的发展，农用地、其他土地的面积不断受到建设用地的侵占，生态环境自我调节能力下降。建设用地的急剧扩展，导致各种生活垃圾及工业废物的过量排放超过生态环境更新阈值，生存环境明显受到影响。生态环境的破坏又导致土地利用的难度加大，土地利用的生态压力逐渐显现
16、。2 上一轮规划实施评价2.1主要指标实施情况2.1.1 耕地保护目标上轮规划确定邗江区2000年的耕地保有量目标为38142.1公顷，2010年的耕地保有量目标为21640.1公顷。1996年末邗江区实有耕地面积为37799.6公顷，1997-2005年间全区耕地实际减少6994.0公顷，2005年末全区实有耕地面积为24523.6公顷，比2010年规划目标减少2883.5公顷，完成了规划目标的79.7%。根据“四查清、四对照”报告，耕地减少的主要原因是建设占用和农业结构调整，其中1997-2005年建设占用2618.6公顷。规划期内政府通过土地开发整理复垦，于1997-2005年间共补充耕
17、地624.3公顷，但并不能缓解耕地减少的压力，与规划要求的“占补平衡”仍有相当差距。2.1.2 基本农田保护实施情况上轮规划确定全区基本农田保护面积为32400.0公顷，基本农田保护率为86.6%。2005年实有基本农田12711.9公顷，与规划目标相差19688.1公顷。规划期间全区共减少基本农田1454.0公顷，后经过加大土地复垦开发整理力度，培肥地力，改善一般耕地耕作条件，补划了1603.1公顷。全区基本农田保有量不能实现的主要原因为：规划期间，邗江区城市性质、功能转型，社会经济发展超过预期快速，城市基础设施建设不断加快，预留建设用地空间不足，一些重点建设项目实施占用以及农业内部结构调整
18、。 2.1.3 建设用地控制目标实施情况2005年，全区建设用地总量为18313.5公顷，超出2010年规划目标2047.7公顷。而19972005年间新增建设用地3273.0公顷，超过上轮规划新增建设用地指标2704.2公顷。其主要原因是邗江近年来经济迅速发展，城镇居民点、交通水利、独立工矿用地规模增长过快，而存量建设用地内涵挖潜、废弃地复垦等工作相对滞后。2.1.4 开发整理复垦补充耕地目标实施情况上轮规划确定全区在规划期间土地开发整理复垦补充耕地1821.6公顷，其中19972000年间通过开发整理复垦补充耕地705.6公顷，20012005年间通过开发整理复垦补充耕地487.1公顷，2
19、0062010年间通过开发整理复垦补充耕地49.2公顷。至2005年，通过土地开发整理复垦补充耕地1470.6公顷，完成规划目标的80.7%。由此可见，根据上轮规划补充耕地时序，至2005年邗江区实际土地整理复垦开发补充耕地量已完成规定目标。2.2 规划实施效益评价2.2.1 社会效益评价规划实施以来，邗江区社会效益得到明显提高。上轮规划实施期间土地集约利用水平显著提高，存量土地挖潜日渐成效，在一定程度上缓解了邗江区经济迅速发展形势下的土地供需矛盾；耕地保护成绩显著，粮食安全得到有效保障；土地承载能力随着经济社会发展得到明显提升，提供就业机会能力显著提高；此外，良性的土地利用制度在土地利用总体
20、规划的实施过程中也以法律的形式固定下来，为建立土地可持续利用的制度打下了坚实的基础。2.2.2 经济效益评价上轮规划实施以来，邗江区土地集约利用效益总体呈上升趋势：单位城镇建设用地二三产业增加值由1996年的120.3万元/公顷上升到2005年的382.1万元/公顷；单位农用地第一产业增加值由1996年的1.9万元/公顷上升到2005年的2.7万元/公顷，增幅为42.1%。规划实施期间，邗江区在努力提高土地集约利用水平基础上，通过制定合理的产业发展规划，引导工矿用地的合理集聚。目前已经形成以扬州市经济技术开发区和邗江工业园区为主的工业集中区，促进了产业的空间集聚，提高了土地的集约利用效益。2.
21、2.3 生态效益评价邗江区在生态环境保护、和人居环境建设等方面取得显著成绩。规划期间，通过严格执行耕地保护措施，加大土地开发整理复垦力度，保护并提高了耕地的生态功能；通过严控林业用地区、自然与人文景观保护区的土地用途管制及退耕还林措施，保护并改善了区域生态环境；在规划的引导下，合理推进区域城镇化进程，加强对村庄捆绑式改造；通过“退二进三”等方式促进城市存量建设用地内涵挖潜，集中开展清理违章建筑工作，加大城市基础设施建设，提高城市绿化覆盖率，极大改善了城市人居环境。2.3 规划实施存在的问题上轮规划对加强土地宏观管理，实施土地用途管制，严格保护耕地，促进土地集约利用等方面发挥了重要的作用，但由于
22、规划实施过程中，社会经济快速发展以及国家一系列战略调整措施，不可避免会出现一些问题：由于未来发展的不确定性，社会经济的发展超出规划预期；为了保证经济持续较好快速增长，国家采取一系列战略调整措施，对土地利用产生新的要求，致使上轮规划所确定的各项指标不能满足经济发展的需要，规划中确定的耕地保有量和基本农田保护面积两项指标由于近年来经济社会快速发展均被突破。2.4 规划修编的必要性近年来，宏观社会经济背景的不断变化致使邗江区土地利用规划供给与实际需求的缺口日趋扩大，生态环境资源保护与开发矛盾日益突出，耕地后备资源开发难度日趋增大，相关部门规划提出了新的用地目标和布局，上轮规划已难以适应邗江区内外环境
23、的巨大变化。此外，上轮规划进行的前期专题研究不够全面，规划实施过程中出现的问题未能充分的预测到，新一轮规划编制的理念发生了较大变化，并且国土的信息化管理要求规划编制与实施管理达到信息化，致使对上一轮规划迫切需要修编，以面对不断变化的土地利用新形势。2011年底扬州市进行行政区划调整，邗江区社会经济发展战略和城市拓展方向发生变化，在不改变原扬州市邗江区土地利用总体规划（2006-2020年）的土地利用控制指标的前提下，客观上需要对邗江区土地利用布局方案进行优化调整，以满足区域社会经济发展形势的需求。3 规划基础数据3.1基期年数据邗江区土地利用总体规划及说明中关于基期的数据均为行政区划调后的数据
24、。邗江区基期年数据均是在原邗江区2005年统计数据的基础上，减去调出的李典、头桥、沙头、泰安、杭集五镇的基础数据，同时加上调入的维扬区的基础数据而得到的。3.1.1 土地数据按照国家有关规定，本轮规划基期年统一为2005年。本规划采用的土地基础数据是由2005年土地利用变更调查数据，按照国土资厅发200951号文的要求进行基数转换而来。邗江区土地总面积63390.1公顷，作为规划期内土地利用结构调整的依据。3.1.2 社会经济数据（1）人口数据本规划采用的户籍人口、非农业人口、自然增长率等数据来自历年邗江区统计年鉴。2005年邗江区户籍人口502066人，其中农村人口278990人。外来人口数
25、据由邗江区公安局提供。2005年，邗江区外来常住人口为34453人。以户籍人口和外来常住人口之和计算总人口，2005年邗江区总人口为536519人。（2）城镇化水平城镇化水平计算基础数据来自历年扬州市统计年鉴，结合城镇体系规划、十一五规划等相关资料。考虑到用非农人口除以总人口而得出的城镇化水平，与实际城镇化水平存在着一定偏差，因此通过德尔菲法分别确定非农产业占GDP的比重、非农人口占总人口的权重为0.2和0.8后，据此，按统一口径计算，整理得到邗江区20022005综合城镇化水平（见表3-1）。表3-1 邗江区历年城镇化水平统计表年份2002200320042005综合城镇化水平（%）33.8
26、45.646.248.0（3）经济数据2005年邗江区实现国内生产总值343.5亿元，比上年增长15%，人均GDP达到64024元。（4）其他社会经济数据本规划采用的其他社会经济数据如产业结构、财政收入、固定资产投资等均来自历年扬州市统计年鉴。3.2 规划基数转换3.2.1 转换原则（1）用途管制：遵循土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。（2）依法核定：通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制的严肃性和科学性。（3）衔接可行：充分利用土地利用变更调查以及“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于
27、规划目标任务的落实。（4）综合平衡：遵循邗江区行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积保持不变的原则，转换前后保持一致。3.2.2 转换方法按照国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知（国土资厅发200910号）和国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）相关要求，在邗江区2005年土地利用变更调查数据的基础上，对土地利用现状分类（过渡期）进行了归并和细分后，得到各类用地转换结果。（1）农用地转换。耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地按要求由过渡期地类分别纳入规划基数分
28、类中的相应地类。（2）建设用地转换。建设用地的二级分类由过渡期分类归并和细分而来，三级分类重点对独立工矿用地进行空间判读，将独立于城镇集聚区的独立工矿用地作为规划基数的独立建设用地。（3）其他用地转换。水域、滩涂沼泽、未利用土地等其他地类参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划基数分类中的相应地类。3.2.3 转换结果表3-2 邗江区规划基数转换结果单位：公顷土地现状分类（过渡期）2005年变更调查规划基数分类2005年规划基数农用地耕地24523.6农用地耕地24523.6园地330.7园地330.7林地760.5林地760.5牧草地0.0牧草地0.0其他农用地7842.1其他农用地7842
29、.1小计33457.0小计33457.0建设用地居民点及工矿用地15530.9建设用地城乡建设用地15530.9#城镇工矿用地8373.1#城镇用地8373.1#农村居民点7157.8#农村居民点7157.8#独立工矿0.0#采矿用地0.0#特殊用地134.8#独立建设用地0.0#盐田0.0交通水利用地2647.9交通运输用地1730.7其他建设用地134.8水利设施用地917.2小计18313.5小计18313.5未利用地未利用土地10167.2其他土地水域10167.2其他土地1452.5自然保留地1452.5小计11619.7小计11619.7总计63390.1总计63390.1注释：#
30、表示基数转换地类转换结果符合本轮规划要求，并得到扬州市人民政府认可，本规划以转换后的分类为基础进行编制。3.3 土地利用基础图件土地利用规划底图采用邗江区2009年土地利用现状图。4 社会经济发展战略及目标4.1 社会经济发展趋势4.1.1社会经济发展阶段近年来，邗江区经济社会实现了平稳较快发展。2005年总人口为53.7万人，城镇人口25.8万人。地区国内生产总值达到343.5亿元。按照非农产业占GDP的比重、非农人口占总人口的比重分别赋予0.2和0.8权重计算出邗江区综合城镇化水平达到48%。按照城镇化率在30%-70%区间是处于快速城镇化阶段的标准，邗江区目前已进入快速城镇化阶段。4.1
31、.2社会经济发展定位邗江区位于江苏省中部地区，处于苏南经济发达地区与苏北经济发展相对落后地区的过渡地带，受长三角区域经济一体化进程影响较大。在资源区域化配置、产业区域性转移、交通区域性共建的作用下，邗江区经济得到了迅速发展。多年来邗江区始终坚持以产业建设为重点，逐步形成了扬州经济技术开发区、邗江经济开发区和北山片区等经济板块，构筑了邗江产业发展的结构优势。经济的不断发展使人口逐渐向城镇集中，城镇人口占总人口的比重不断上升，城镇化水平不断提高，邗江区进入了快速城镇化阶段。随着城镇化、工业化进程深入，经济与资源环境矛盾日益显现，邗江区注重经济发展与生态环境保护，积极响应扬州市建设国际生态旅游城市的
32、号召，处理好人口、资源与环境的关系，努力建设生态型城市。根据邗江区的区域发展环境、产业发展现状及经济发展阶段，将邗江社会经济发展定位为：江苏省承南启北的苏中地区先进制造业基地；上海及苏南地区产业扩散地；长江下游北岸重要的新型工贸城市；经济与生态环境和谐发展的典型生态旅游城市。4.2 发展战略4.2.1 机遇我国已进入全面建设小康社会的新时期，全面、协调、可持续发展已成为时代主题，社会主义市场经济体制将进一步完善，国内消费结构的持续升级，将会给邗江土地利用结构调整与布局优化带来良好机遇。从区域环境看，长三角区域经济一体化进程加快了资源区域化配置、产业区域性转移、交通区域性共建的步伐，邗江区与沪、
33、宁等中心城市的时空距离进一步拉近，江苏省沿江开发战略提出建设长江工业走廊、打造国际制造业基地等发展策略,为邗江区建设用地结构调整，城乡建设用地内涵挖潜、节约集约用地提供了前所未有的发展机遇。从区内发展环境来看，通过多年的培育、发展与积累，邗江区已形成土地利用规模经营的平台：一是扬州西部快速崛起的新城区已成为邗江区域的城市支撑平台；二是一批规模企业、著名品牌形成的经济支撑平台；三是三大工业园区及乡镇工业集中区形成的产业集聚支撑平台；四是大批住宅新区吸引人口集聚形成的消费支撑平台；五是座落于区内的大桥、港口、客运枢纽等基础性工程强力拉动形成的项目支撑平台，逐步完善的体制机制为邗江区土地利用可持续发
34、展打下了坚实的基础。4.2.2 挑战2006-2020年是资源、环境等约束加剧的矛盾凸显期，邗江区经济社会发展中的土地规划管理工作将面临巨大的挑战。（1）土地后备资源潜力不足，耕地和基本农田保护压力较大城镇化、工业化进程的推进，城市扩张和基础设施的不断建设，将不可避免的占用一定数量的耕地，这是社会经济发展必要的代价性损失。而邗江区可供开发为耕地的后备资源及其有限，耕地保护压力呈持续增长态势。（2）经济社会快速发展，建设用地供需矛盾日益凸显长三角地区产业结构调整及产业的转移，沿江沿河开发战略的实施，将进一步推进邗江区工业化、城镇化进程，建设用地需求增长迅速。然而邗江区承载着整个扬州市区耕地保护的
35、重任，并且作为联合国人居城市奖获得者扬州市的重要组成部分，邗江生态环境建设占据较多土地资源，可供开发建设的土地资源有限，建设用地的供需矛盾随经济社会的快速发展将日益突出。（3）土地利用与生态环境建设的协调更加困难随着工业化、城镇化的推进，工业污染，城市生活污水，化学农业的发展，生态环境破坏较为严重，未来几十年城镇化、工业化将呈现高速发展趋势，如何在发展中协调好土地利用与生态环境的对土地资源合理利用与管理提出了严峻的考验。（4）统筹区域土地利用的任务更加艰巨在严格控制城乡建设用地总量的前提下，统筹城乡建设用地，协调城乡发展的难度较大。由于农村居民点布局分散，整理所需资金量大，且农村居民点集中的体
36、制、观念的阻力也较大，在城镇工矿用地不断增长的同时，如何统筹城乡用地存在较大压力。同时在经济社会发展过程中如何避免同质竞争，发挥区域比较优势，形成错位竞争，进而集约高效的利用有限土地资源，达到综合效益最大化也是当前发展中面临的一项重大挑战。4.3 发展目标人口规模、城镇化水平、地区生产总值等指标是土地利用总体规划中确定各类用地需求的依据。因此，经济社会发展目标是土地利用结构调整的依据和前提。参考邗江区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，在保持邗江区经济社会持续跨越式发展的预期下，采用定性和定量相结合的方法预测规划目标年总人口、城镇化水平和地区生产总值。4.3.1 总人口（1）自然增长法预测
37、根据邗江区2002-2005年人口自然增长率，以及近年来机械增长率，按照自然增长法预测，到2010年人口达到63.4万人，在规划远期，人口将进一步增加，由此可得2020年总人口达到80.9人。（2）GM(1，1)灰色模型GM（1，1）灰色模型运用10年序列进行预测，其误差比较小。采用19962005年的人口数据组成数列进行预测，得出2010年、2020年总人口分别为56.2人、81.9万人。（3）回归预测法表4-1 邗江区2002-2005历年户籍人口年份2002200320042005人口（人）517284519512519449536519邗江区2002-2005年历年人口数据见表5-1，
38、其人口变化呈现一定的规律性，以历年人口和时间序列作一元回归预测分析。 从而得出2010年邗江区总人口数是64.4万人，2020年总人口达到71.8万人。根据上述三种方法对人口的预测结果，加权平均得出邗江区2010年底总人口将达61.3万人，2020年底为78.2万人。4.3.2 城镇化水平（1）回归预测根据邗江区2002年至2005年的城镇化水平Y与年份X之间的关系，确定相关性较高的表达式为：Y = 0.1048Ln(x-2001)+0.353 R2 = 0.9021模型拟合优度很好，结果可信度高。以此推算出规划目标年的城镇化水平：2010年为58%，2020年为66%。（2）趋势外推以邗江区
39、2002年到2005年的城镇化水平为基础，根据经济增长趋势，预计2006年到2010年五年间城镇化水平增长速度为每年2个百分点，2011年到2020年增长速度为每年1.5个百分点，由此可得2010年城镇化水平为58%，2020年城镇化水平为73%。表4-2 邗江区城镇化水平预测表方法2010（%）2020（%）回归预测58.066.0趋势外推58.073.0“十一五”规划55.0取值55.070.0对比分析回归预测、趋势外推的结果，并与“十一五”规划衔接，最终确定2010年的城镇化水平为55%，2020年城镇化水平为70%。4.3.3 地区生产总值根据邗江区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲
40、要的相关成果和邗江区城市总体规划纲要（2006-2020）中的相关预测，“十一五”期间（2005-2010年）邗江区地区生产总值年平均递增率约为10%左右，到2010年邗江区GDP总量达到553亿元；考虑到经济发展的周期，预计远期（2011-2020年）增速将有所放慢，平均递增7%左右，预测2020年邗江区GDP总量将达到1088亿元。5 土地利用战略及目标5.1 土地利用战略规划期内邗江区将加快融入长三角一体化进程的步伐，深入贯彻实施江苏省沿江开发战略和扬州市沿河开发战略，深化产业结构调整与布局优化，做大做强传统支柱产业的同时，大力发展“三新”产业和现代服务业，打造国家级绿色新能源产业基地。
41、2020年全区基本实现现代化，总人口达到78万，地区生产总值超过1088亿元，人均国内生产总值达14万元以上，城镇化水平达到70%左右。在经济社会发展过程中，耕地和基本农田部分被占用是不可避免的，是经济社会发展的必要代价性损失。1997-2005年间，年均建设占用耕地290公顷，按照目前的发展趋势，到2020年，建设占用耕地将达到2570.2公顷，而新增建设用地占用耕地指标只有3945.3公顷，耕地保护压力巨大。只有高效集约利用土地，提高土地利用效率，严格保护耕地，才能减少土地资源的过度性损失，达到既满足经济发展对土地的需求又最大限度保护耕地的目的。从土地资源利用现状来看，建设用地集约利用水平
42、较低，2005年邗江区地均城镇工矿用地二三增加值为382.1万元/公顷，与苏南发达地区相比，存在较大差距；人均农村居民点256.6平方米，远高于江苏省村庄规划导则最高标准130平方米，土地集约利用水平亟待提高。可供开发的后备资源数量有限。其它土地中87.3%为水域，能开发为耕地的数量有限。同时土地综合整治等其他耕地补充途径也存在潜力不足、融资困难等诸多限制因素，且随着经济发展，生态约束也日益显现，因此耕地后备资源数量开发已遇到难以突破的约束瓶颈。综上所述，邗江区在现有土地资源禀赋条件下，为确保经济社会发展战略及规划目标的实现，推进经济、社会、生态全面协调可持续发展，依据邗江区规划期内土地供需平
43、衡分析和国家有关土地管理法律法规，确定规划期内邗江区土地利用战略重点为：（1）严格保护耕地，特别是基本农田。通过土地整理复垦开发及“万顷良田”、“全域整治”等重点工程的建设，确保数量基本稳定，质量稳步提高。（2）在严格控制建设用地总量和新增建设用地规模前提下，注重存量建设内涵挖潜，加大城乡增减挂钩力度，促进统筹协调、高效集约的土地利用格局的快速形成。（3）提升城市生态环境质量，协调土地利用与生态建设。落实全区重要生态功能区，积极推动林地建设，加快“沿江、沿湖、沿河”的林地体系建设，构建国土生态屏障网络体系。5.2 土地利用目标根据邗江区未来十五年的经济社会发展战略及面临的机遇与挑战，结合邗江区
44、土地利用特点，确定本轮土地利用总体规划的总体目标为：切实落实并完成扬州市土地利用总体规划（2006-2020年）下达的各项约束性指标，以维持自然地貌的连续性和生态系统的稳定性为原则构建合理布局、功能互补的国土生态屏障；在保持耕地和基本农田布局基本稳定的基础严格保护耕地和基本农田；优化配置城镇工矿用地，遵循尽量少占耕地和避让主要生态性用地的原则，促进邗江区土地利用的社会、经济、生态效益全面提高。为严格落实扬州市土地利用总体规划（2006-2020年）下达的规划指标，促进邗江区土地资源高效、集约利用，合理确定邗江区土地利用具体目标：（1）完成市下达的耕地与基本农田保护任务，优化农用地布局；（2）合
45、理控制建设用地总量和增量，优化建设用地布局；（3）促进土地节约与集约利用，完成市下达的效率指标；（4）协调土地利用与生态建设，构建生态屏障网络。6 土地节约集约利用潜力分析6.1 土地节约集约利用现状6.1.1 城镇工矿用地节约集约利用现状目前，邗江区正处于城镇化、工业化的高速发展时期，表现为城镇人口的迅速增加、城镇工矿数量的增多、城镇工矿用地规模的扩大。19962005年间新增城镇工矿用地2693.5公顷，年均新增269.4公顷。2005年全区城镇工矿用地规模为8373.1公顷，人均城镇工矿用地面积为325m2/人。城镇的发展以外延拓展为主，内涵挖潜不够。同时，城镇工矿用地不够集约，工业企业
46、的占地面积过大，土地利用率低，特别是一些经营不善的企业，大量的土地长期处于闲置半闲置状态，城镇工矿用地存量潜力较大。6.1.2 农村居民点用地节约集约利用现状2005年，邗江区农村居民点面积为7157.8公顷，人均农村居民点面积达257公顷，远高于江苏省村庄规划导则最高标准130平方米，土地集约利用水平较低。各镇（街道）集约利用水平差异较大，公道镇人均农村居民点用地高达269平方米，中心城区内街道人均农村居民点用地较为集约，其中邗上街道人均为162平方米，但大部分乡镇农村建设用地集约利用水平有待提高，详见表6-1。表6-1 邗江区人均居民点用地及不同方案下的集约利用理论潜力地区名称人均用地（m2/人）农村居民点用地理论潜力（公顷）150（m2/人）120（m2/人）100（m2/人）蒋王街道2186898118邗上街道162124262汊河街道
