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1、行政强制法,王安寨（中共遵义市委党校法学教研部主任、副教授）,第一部分行政强制法的立法过程,一、背景,“七八个大盖帽围着一个小草帽”过去城市管理落后，多头行政执法的写照。,扣押、暂扣、约束、立即拘留、强制带离现场带有行政强制性的字眼五花八门，令人眼花缭乱。据有关方面统计，我国不同部门对强制手段居然有200多种称呼。,名目繁多的行政强制方式，大都没有明确的界定，这就必然给其实施带来许多随意性，进而造成执法混乱。我国缺少相应的规范，导致行政强制既“滥”又“乱”。采取行政强制措施和强制执行，必须有法律的授权,行政机关立规矩，就是对公民权利的保护。,二、过程,1999年开始酝酿。行政强制法是规范行政行
2、为的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的重要“三部曲”。,2005年一次审议：共有七章七十七条的草案，调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。由于行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生。,根据部分常委会组成人员提出的应当对行政强制的执法主体进一步加以规范的意见，增加两项内容：“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”,1、应松年：强制法的核心是规范行政强制权，既需要承
3、认强制的正当性，但又要看到行政强制权很严厉，用得不好会伤人，而且伤害很大，所以一定要慎重。2、立法部门内部的意见分歧：有的人认为该法是规范行政强制权力运行的，支持立法，有的人则认为该法是给行政权力赋权，因而反对立法或另寻适当的时机立法。3、行政部门“扩权”的诉求：比如当时国家工商总局提出增加“强制进入生产经营场所”，交通部提出增加“强制进入运输工具”，安监总局提出“对场所、设备、设施等责令停止作业、使用”等。,一审争议,2007年二审：应严格约束限制人身自由。实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。,查封、扣押财物是两种基本的行政强制措施，为防止行政机关任意扩大
4、查封、扣押的范围，草案增加规定，查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。,针对现实中因为行政机关未及时通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，出现“滚雪球”式罚单，滞纳金远高出罚款数额的情况，草案增加规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。,2009年三审：行政强制措施权不得委托。针对行政强制措施的执法主体庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法的问题，草案增加规定“行政强制措施权不得委托”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”,为防止行政执法人员
5、在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，草案增加规定“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”,“强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产；不能返还原物的，按市场价折价赔偿。”,按照立法法规定，如果搁置审议满两年，法律案将会成为废案。2007 年10 月25 日第二次审议,仍然有委员主张暂缓立法。所以2007年的二审和2009年的三审，其中还有一个目的就是不要让这个行政强制法草案作为一个方案。,2011年4月四审：地方不得设行政强制措施草案规定，法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。特定事
6、项，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以外的行政强制措施。,为防止行政机关滥用代履行，规定行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。,为严控行政强制权，草案规定，“延长查封、扣押的决定应当及时告知当事人，并说明理由”“延长冻结的决定应当及时告知当事人，并说明理由”。,2011年6月五审：针对行政强制措施种类的最后一种“其他行政强制措施”这一兜底条款范围太大，为防止被滥用，草案规定，尚未制定法律且属于国务院
7、行政管理事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。,为保障公民对行政强制设定和实施提出异议，草案规定，公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关，就行政强制的设定和实施提出意见和建议。,第二部分行政强制法的立法目的、适用范围与基本原则,一、立法目的,第一条：为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。,长期以来，行政强制存在严重的“乱”、“滥”、“软”，为了保障人权和公民、法人、其它组织的合法权益，必须制定行政强制
8、法行政强制存在的“乱”、“滥”、“软”，严重影响了市场经济的法律秩序，为规范行政强制行为、维护市场秩序，必须制定行政强制法行政强制的“乱”、“滥”、“软”，严重影响了政府和法院的形象，为了完善行政强制法制，改善人民政府和法院形象，必须制定行政强制法行政强制的“乱”、“滥”、“软”，导致了严重的滥用权力和行政侵权，为了防止权力滥用和行政侵权行为的发起，必须制定行政强制法为了完善社会主义法制，建立法治政府，必须制定行政强制法,行政强制法的出台具有深远的意义，是权利与权力的平衡器，即既要“保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序”，又要“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这种旗帜鲜
9、明地表明平衡行政权与公民权的立法理念，在行政强制法各章节体现在以下几点：,第一条、第六条中，规定了行政强制适当原则和教育与强制相结合原则 第八条中规定了公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和要求国家赔偿权,第十四条、第十五条规定了行政强制设定事先应采取听证会、论证会等形式听取各方意见，事后公民、法人和其他组织可以向设定和实施机关提出意见和建议，有关机关应当认真研究论证，并以适当方式反馈。,第三章和第四章分别规定了行政强制措施实施程序和行政强制执行程序，其中既包含了行政相对人享有的诸如“说明理由”、“陈述和申辩”、“立即通知当事人家属”等大
10、量程序性权利，也包含了“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”等实体性权利。,该法在第六章法律责任中，比较集中地规定了行政机关违法实施行政强制的法律责任，以防止行政机关滥用强制权，损害公民权。,1、行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。,二、适用范围,是一种控制行为是一种中间行为,2、行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。,3、行政强制的设定和
11、实施，适用本法。,发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。,一是法定原则。行政强制的设定和实施，适用本法，并应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。,二、基本原则,二是适当原则。专家解释：实体上，应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结部分资金的，不能冻结整个账户。程序上说，行政强制主体所采取的手段与要达到的目标之间必须有对应关系,能不使用就不使用能用起轻的就不要用重的要和达到的目的成比例,
12、三是坚持教育与强制相结合原则。专家指出：行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。,第十六条行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。,第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。,第五十四条 行政机关申请人民法院强制执行前，应当催
13、告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。,第四十二条 实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。,四是不得为单位和个人谋利原则。行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。,第三部分行政强制的种类与设定,一、行政强制措施的种类与设定,（一）限制公民人
14、身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。,尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。,尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。,第十一条法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。,法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法
15、规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措,（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。,二、行政强制执行的方式与设定,行政强制执行由法律设定。,法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。,起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。,行政强制
16、的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。,行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。,公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。,第四部分行政机关实施行政强制的程序,一、行政强制程序的一般规定,违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据中华人民共和国行政处罚法的规定行
17、使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。,行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场（当事人不到场的，邀请见证人到场）（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人（见证人）和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；,情况紧急，需
18、要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。,限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行前面的程序外，还应当遵守下列规定：（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；（三）法律规定的其他程序。实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。,违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行
19、政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。,主体限制：查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。对象限制1：不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；对象限制2：不得查封、扣押生活必需品。方式限制：不得重复查封。,二、查封、扣押,查封、扣押决定书：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。,期限：扣押的期限不得超过三十日
20、；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。,解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。解除查封、扣押应当立即退还财物；已
21、将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。,范围-冻结存款、汇款主体-应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。金额-冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。,三、冻结,实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；制作现场笔录；向金融机构交付冻结通知书,冻结决定书,在三日内向当事人交付冻结决定书当事人的姓名或者名称、地址；冻结的理由、依据和期限；冻结
22、的账号和数额；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。,冻结的解除,当事人没有违法行为；冻结的存款、汇款与违法行为无关；行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；冻结期限已经届满；其他不再需要采取冻结措施的情形。,自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。,四、行政强制执行,定义：条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。,催告书 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告
23、当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。,决定书 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。,在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。,中止执行 有下列情形之一的，中止执行：当事人履行行政决定确有困难或
24、者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。,终结执行 有下列情形之一的，终结执行：公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；执行标的灭失的；据以执行的行政决定被撤销的；行政机关认为需要终结执行的其他情形。,协议执行 实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机
25、关应当恢复强制执行。,限制规定 条行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外 行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。,特别规定 条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除,五、代履行,适用条件及要求行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委
26、托没有利害关系的第三人代履行。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。,代履行应当遵守下列规定送达决定书，决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址、理由、依据、方式、时间、标的、费用预算以及代履行人；代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。,需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立
27、即通知当事人，并依法作出处理。,第五部分申请人民法院强制执行,一、定义,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。,二、前置义务,行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。,三、申请,行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机
28、关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。,四、受理,人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。,五、审查,人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查提供的申请材料是否完备是否明显缺乏事实根据；是否明显缺乏法律、法规依据；是否有其他明显违法并损害被执行人合法权益的。,人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的
29、裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。,六、执行费用,行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。,第六部分行政强制的法律责任与救济,一、行政机关及工作人员,有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：没有法律
30、、法规依据的；改变行政强制对象、条件、方式的；违反法定程序实施行政强制的；违反本法规定，在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的；对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的；有其他违法实施行政强制情形的。,有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：扩大查封、扣押、冻结范围的；使用或者损毁查封、扣押场所、设施或者财物的；在查封、扣押法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除查封、扣押的；在冻结存款、汇款法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除冻结的。,行政机关将查封、扣押的财物或者划拨的存款、汇款以及拍
31、卖和依法处理所得的款项，截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。,行政机关工作人员利用职务上的便利，将查封、扣押的场所、设施或者财物据为己有的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。条行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。,二、金融机构,金融机构有下列行为之一的，由金融业监督管理机构责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：在冻结前向当事人泄露信息的；对应当立即冻结、划拨的存款、汇款不冻结或者不划拨，致使存款、汇款转移的；将不应当冻结、划拨的存款、汇款予以冻结或者划拨的；未及时解除冻结存款、汇款的。,金融机构将款项划入国库或者财政专户以外的其他账户的，由金融业监督管理机构责令改正，并处以违法划拨款项二倍的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。,三、人民法院,人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。,违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。,谢谢,
