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1、荆州农村失地农民问题研究姓名 班号 行政 院系 同组姓名 无 指导教导 一、 课题名称荆州农村失地农民问题研究二、 课题内容本文分为四部分，首先论述了失地农民的内涵以及研究的意义，其次论述了荆州失地农民现状及存在问题，接着论述了失地农民面临的困难及要求，最后提出了可行性建议。三、 课题任务要求1 观点正确，论证充分。2 结构合理，逻辑严密。3 满足一定的阅读量。四、 同组设计者 无五、主要参考文献 1 夏丽新.维护失地农民的权益N.北京日报专版.2004.05.072 陆福兴.失地农民就业安置必须坚持可持续战略Z，中国农村研究网，. 2004.7.213 张嘉兴.关注失地农民问题Z 12k.
2、2004.5.184 唐钧.张时飞.城市化与失地农民的就业和社会保障-北京市朝阳区和丰台区个案研究Z id=3499 42k.2004.12.65 万朝林.失地农民权益流失与保障J.农业经济导刊. 20046 周琳琅.城市化进程中失地农民就业的障碍及对策J农业经济导刊. 20047 张圣兵.全球化进程中的就业变迁N.北京：中国财政经济出版社.20028 迟福林，王景新.赋予农民长期而有保障的土地使用权J.中国农村经济9 赵阳.对农地再分配制度的重新认识J.中国农村观察,2004,(4)10 陆迁，叶小雯.关于我国失地农民的安置和补偿问题的思考J.华南农业大学学报：社会科学版,2005(1):7
3、4-7711 王维香.关于洛阳郊区辛店镇毁麦征地的调查N.人民日报,1998-06-10(10).12 高新，失去土地的农民如何生存 N ，人民日报， 2004-02-0213 王海坤，失地农民出路与现实 N, 中国经济时报， 2004-04-0114 郭卫中，失地征用中的利益分配与利益搏弈J ， 内蒙古社会科学， 2005(1)15 白呈明，农民失地问题的法学思考J人文杂志2003 年 01 期指导教师签字 教研室主任签字 年 月 日摘 要目前，荆州失地农民的总量已超过200万。预计到2020年，还会有10余万人进入失地农民的行列。如何让如此规模的失地农民生计可持续，是当前发展经济、稳定社会
4、、消除贫困的一个突出问题，也是摆在各级党委、政府面前必须尽快切实加以解决的一个重大而现实的问题。为了解情况，掌握实情，寻求对策，为各级领导和政府有关部门提供决策依据，本文将对荆州失地农民问题进行研究，找出相应问题的原因，并在此基础上提出相关解决对策。本文首先将讨论失地农民问题的内涵与研究失地农民问题的意义，在此基础上，分析当前荆州失地农民的困境，包括基本荆州失地农民的基本情况与存在的问题。第三部分将重点分析导致荆州失地农民困境的原因，其原因主要包括就业难、获得社会保障难、集体资产流失严重、保值增值难以及“农转非”难。最后一部分将对改善荆州失地农民状况提出相关对策建议。关键词：失地，转业，农村，
5、农民AbstractAt present, the amount of landless farmers jingzhou are already more than 200 million. That in 2020, there will be more than 10 million people into the ranks of the land-losing farmers. How to let the scale of the land-losing farmers sustainable livelihood, is the current development econo
6、my and a stable society, eliminate poverty, but also an outstanding problems in committees and governments must be quickly resolved before a momentous practical and realistic problems. To understand the situation, grasp the truth, seek countermeasures for the leaders and relevant government departme
7、nts to provide a basis for decision-making, the paper will be to jingzhou landless farmers problems are studied, and found out the corresponding problems of reason, and on this basis puts forward relevant solutions. This article will first discuss landless farmers problems on the connotation and mea
8、ning of self-employment problems, and based on this, analyzes the plight of jingzhou land-lost farmers, including basic jingzhou land-lost farmers the basic situation and the existing problems. The third part will lead to jingzhou analyzed emphatically land-lost farmers predicament of reasons, which
9、 include obtain employment, social security, the difficult collective asset erosion, difficult and euterprises urbanized difficult. The final part of the land-losing farmers conditions to improve jingzhou proposes relevant countermeasures and Suggestions. Keywords：Lost-cropland, switch, the countrys
10、ide, farmers目 录摘 要IAbstractII1失地农民概述11.1 失地农民问题内涵11.2 研究失地农民问题的意义12荆州失地农民困境42.1基本情况42.2存在的问题63导致荆州失地农民困境的原因83.1就业难83.2获得社会保障难83.3集体资产流失严重，保值增值难93.4 “农转非”难94改善荆州失地农民状况的建议114.1加强村务公开和民主管理制度114.2完善征地“地段价”制度114.3建议集体资产股份制改革124.4促进失地农民就业134.5把失地农民纳入城市社会保障134.6加快“村改居”、农转非和社区文化建设13结束语14致 谢15参考文献16 1失地农民概述1
11、.1 失地农民问题内涵 农民失地问题既是热点又是难点。学术界对农民失地问题的理解存在偏颇。农民失地问题不仅表现为土地生产要素的丧失，也表现为各种土地权利的丧失。农民失地问题的内涵包括：农民的土地生产要素被侵占，土地承包权被剥夺，土地处分决策权遭到干涉，土地收益权遭受侵犯，土地知情权、参与权被剥夺。农民失地问题是县级以上政府及有关工作人员、乡镇政府、村民委员会和村干部以及其他组织和个人违法、违规行为造成的。要有效规避农民失地问题，必须依法保障农民对土地生产要素的占有使用和各项土地权利的行使，依法严肃处理剥夺农民土地和侵害农民土地权利的组织和个人，建立失地农民社会保障体系，构建适合失地农民的教育培
12、训体系。据国土资源部和农业部统计，我国耕地面积从 1994 年的 19.51 亿亩减到为 2004 年的 18.37 亿亩。全国耕地面积净减少 1.14 亿亩。当然，在这几年期间，我国耕地面积减少了许多，但这些减少的土地是用于城市化建设的需要。从某种意义上说，我国这几年的城市化发展是用土地作为牺牲品来实现的。 改革开放前后，中国的土地发生了根本的变化。新中国成立不久就颁布了土地法，把土地分给了农民，让农民成为了土地的真正的主人。农民有了土地，他们就有了基本的生活保障，最基本的就业岗位，他们就能安下心来耕种，社会也得到了稳定。十一届三中全会以后，政府实行了家庭联产承包责任制，把土地承包给了农民，
13、土地就成了农民最宝贵的永久性财产。但是，改革开放以后，随着城市化建设的需要，农民失去了大量的土地，他们失去了土地，也就意味着他们失去了最基本的生活资料，他们“下岗”了，失地农民由此产生了。弱势是一个相对的概念，就是农民失去土地后生活发生困难，他们没有基本的就业，也没有原来的生活方式，有些处于社会的“半边缘”，有的处于社会的“边缘”，然而，他们要回到原来自己的“中心”地位是很困难的1。本文主要对荆州地区农民失地问题进行相应分析与研究，找出农民失地的原因，他们所存在的困难以及相关解决建议。 1.2 研究失地农民问题的意义中国是一个农业大国，十三亿人口就有九亿农民。而农民安身立命的根本无疑是土地。可
14、是，上世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国先后兴起了三波轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园，侵蚀了面积惊人的耕地。据资料显示，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。2002年中国耕地面积净减少2529万亩，2003年中国耕地面积再次净减少3806万亩.截止到2004年底，全国开发区占地3.54万平方公里以上，已经超过现有城市建设用地总量，圈占的耕地有43%闲置，其中有相当一部分属于未批先用、非法占用。这种不顾客观实际，盲目设立和扩建名目繁多的开发区，越权
15、出台优惠政策，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地，严重损害农民和国家利益的现象，被舆论称之为“新圈地运动”。这场运动的参与者在巧取豪夺土地资源的同时，正在以惊人的速度制造者大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民。人民日报披露：“目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。”2按照全国土地利用总体规划纲要，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1.1亿人。保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，
16、而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。这个数据是非常惊人的。 在计划经济体制时期，农民的土地一旦被征，普遍采用两条刚性政策来应对农民的生活出路。其一，实施“农转非”，接纳失地农民成为城市居民，改吃商品粮。其二，本着谁用地谁落实的原则，指令征地方（项目业主）负责安排工作。征地的背后隐藏着权力的交易政府用城镇户口权与农民的土地所有权进行交换，农民取得城镇户口便意味着获得了终身的保障。当时，“农转非”几乎是每一个中国农民的梦想，多数农民甚至期盼着通过征地转变身份，获得就业和生活保障。时至今日，城市就业压力越来越大，户口附加的福利也越来越少。沿海城市特别是中等以下城市企业已基本完成改制，凭借行政
17、指令往企业安排劳动力已失去了前提条件。由于农民文化程度较低，缺乏必要的科学知识和劳动技能，适应不了当前市场经济条件下劳动力就业市场日趋激烈的竞争和企业用工制度的改革，政府也无法采取强制性措施把农民塞给用地单位。社会环境的改变让失地农民安置问题日益突出。大多数“失土农民”的就业和养老等问题没有解决好，部分农户对今后的生活有较多的后顾之忧。 失地农民安置仅仅是问题的一个方面，更为严重的是，土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与被征地农民利益之间的矛盾。中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由于土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元。土地使用权有偿出让面积12.423万公顷，占
18、总征地面积的58.52。其中招标拍卖挂牌的为1.81万公顷，收入968.5亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为12.97万元每亩，使用权转让流转的收入平均为23.47万元每亩，招标拍卖的收入平均为35.67万/亩。与如此巨大的土地收益相比，被征用土地农民的获益又是如何呢？根据现行土地管理法，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的1016倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万3.5万元之间。在人均耕地面积处于联合国规定的土地对人口最低生活保障线0.8亩以下的地区，一个被征地的农民有时
19、只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系。浙江省一项调查表明，如果征地成本价100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%.从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上“拿走”近5万亿元，严重剥夺了失地农民的利益3。 失地农民主要集中在珠江三角洲、长江三角洲以及大、中城市的郊区或城乡结合部，他们本来是农民中相对富裕的一个群体。但是，现在他们失去了从事农业生产的土
20、地，又不能享受和普通市民一样的待遇，变成了尴尬的“边缘人”。而且在征地过程中，一些地方政府漠视农民的土地权益，剥夺农民的知情权、参与权，实行野蛮式征地、欺骗式征地，极大地伤害了农民的感情和利益。有人将之总结为“毁农民的庄稼，扯农民的房子，挖农民的祖坟，占农民的土地”。这样造成的后果是相当数量的农民没有地种，没有稳定的居所，没有安全感，从而引发大量的社会问题。在我们看来，失地农民问题甚至比几年前的“下岗”、失业问题还要严重，它已经危及到社会的稳定和发展。国土资源部提供这样一组令人心惊的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是
21、征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。国家信访局去年受理土地征用的信访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上。 目前，失地农民问题已经引起了中央和国家有关部门的高度重视，并采取了“最严格的耕地保护制度”及清理拖欠征用土地补偿款等一系列的对策，收到了一定效果。但从目前的实际情况来看，失地农民问题还远远没有解决，尚需要政府和社会各界给予更多的关注并采取积极有效的措施。2荆州失地农民困境2.1基本情况（一）农村分布和农民收入情况。到2003年底，荆州区共有人口695万人，城镇人口138万人，农村人口555万人。其中，城中无地村15个，人均0.2亩以下的村11个，0.2亩至0.5亩的
22、村14个，0.5亩至1亩的村12个，1亩以上的村13个。四机厂工业园区共有12个村，6652人，劳动力3463人，人均耕地面积均在1.4亩以上。2003年全区农村经济收入32.5亿元，其中来自一产的3.9亿元，占11.8%；来自二产的18.1亿元，占55.7%；来自三产的10.5亿元，占32.5%。农民人均收入3878元，其中工资性收入1774元，占45.7%；经营性收入1467元，占37.8%；农业收入636元，占16.5%。农民人均收入在4000元以上的村22个，最多的为潍州路街道杨家村，人均5371元；在3000元以下的14个村，最少的为四机厂工业园孙家村，人均2700元。（二）农村劳动
23、力就业现状。近年来，荆州区把国有集体企业下岗失业人员再就业和农民就业通盘考虑，城乡统筹，优劣互补，在做好国有集体企业下岗失业职工再就业工作的同时，把街道企业、村办企业、个体私营企业和外商投资企业作为吸纳农民就业的主渠道，不断开发就业岗位，加强进城农民职业技能培训，提高就业能力，从而形成了城乡一体，工农一体的大就业格局，促进了全区就业再就业工作的开展，保持了就业局势稳定。到2003年底，全区共有城镇从业人口89935人，农村劳动力34101人，其中，年龄在20岁以下的占28%，2040岁的占32%，4060岁的占40%。从事传统农业的0.77万人，占23.3%；在企业打工的1.28万人，占38.
24、8%；从事个体私营经济的0.78万人，占23.6%；无业的0.44万人，占13.3%。无地村中，从村集体积累、村办企业效益等方面综合看，就业情况可分为三个层面。第一层面。部分近郊村、城中村的村办集体企业效益比较好，村中80%90%左右的农村劳动力在本村企业工作，其余外出打工或在本村自谋职业。这些村就业问题解决得比较好，基本上无农村劳动力失业问题，生活安宁，社会稳定。如马家寨村、何意村、杨家河等。马家寨村发挥集体经济优势，对自愿参与本村企业就工的村民实现全部就业。南屯村依托金宝集团公司安置本村1300名村民，占全村劳动力的73.7%。大虞街道东庄村结合旧村改造，腾出黄金地段联合开发建设了早春园市
25、场和沿街商业房，提供就业岗位300多个。据统计，全区在本村就工的农民达5980人，占全部劳动力的18%。第二层面。部分近郊村，村办企业少，农村劳动力只有30%左右在村办企业工作，其他在外打工或自谋职业，大部分家庭比较富裕，就业压力不大。第三层面。大部分远郊村、小部分近郊村无村办企业或村办企业效益不佳，部分农村劳动力外出打工或自谋职业，还有部分无业，就业压力大。如广文街道东上虞村、廿里堡街道范家村、大虞街道刘家村等。（三）失地农民生活保障情况。失地农民的生活保障主要有三种方式。一是参加农村养老保险。按照“政府引导、群众自愿”的原则，根据各村实际情况，分类指导，采取不同的投保办法，对村集体经济条件
26、好的村，象廿里堡街道北王村，采取村集体投保，村民达到领取养老金年龄时，由农村养老保险经办机构发放养老金；对村集体经济比较好的村，采取农民个人缴费与村集体补助相结合的办法，由村里统一组织为适龄农民办理；对部分村集体经济收入减少、村民收入较好的村，如陈家台、麻林村，组织村民自己投保。目前，全区共有3979名农民参加农村养老保险，占农村人口的6.4%，其中无地农民2100人左右。二是参加城镇职工基本养老保险。近年来，立足区情实际，我们积极争取上级政策支持，在深入宣传发动的基础上，逐步将街村企业职工纳入城镇职工基本养老保险范围，提高了社会保险对农民合同制工人的保障作用。同时，与经贸局、外经贸局联合下发
27、了奎文区个体私营企业参加社会保险办法和外商投资企业参加社会保险办法，努力扩大社会保险覆盖面，做好应保尽保。到目前农民合同制工人参加城镇职工养老保险的人数已经达到3711人。三是依靠村集体发放福利和老年生活补助金等方式解决。村里发放基本生活保障金主要依靠土地补偿金和村办集体企业收入。同就业情况相同，根据土地补偿金多少和企业效益好差，发放福利待遇也分三个层面。第一层面。土地补偿金多或村办企业效益好的，对农民的生活保障待遇就高。大虞街道东庄村对男年满50周岁，女年满45周岁的村民实行了退休，每人每月发放150元生活费，节日期间发放面粉、食油等生活补助品，并且对村民住房及水、电、暖等进行一定数额的补助
28、。第二层面。村集体企业效益一般或有部分集体积累，也能保证村民的基本生活。南岗村，每月给村民发100元生活补助费，一年发两次面粉。第三层面。村集体企业效益差或没有企业，集体资金积累又不多，大部分村民基本上没有福利和补助金，只给年满60岁以上的老年人每月发放30元左右的生活补助费，由于资金有限，这部分资金积累一旦用完，则60岁以上老人的保障也无着落。2.2存在的问题调查中发现，农民在失去赖以生存的土地后，在其自身观念以及与其相联系的随之而来的就业、保障等问题逐渐成为社会关注焦点，这是一个全新的问题，也是解决农民转市民的关键。从目前情况看，失地农村普遍存在以下问题。（一）思想观念没有根本转变。一方面
29、，就业观念差。农民失去土地后，其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上，仍存在只要有土地就有饭吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的权利，只能依靠政府、依靠村里补助救济，认为就业仍然是村和集体的事，通过自主创业、自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。对参加社会保险没有充分的认识，这些问题在经济条件差的村表现的尤为突出。另一方面，社会保障观念淡薄。在调查中，有50%以上村民对到了不能工作的年龄将如何保障自己的生活问题的回答是：到时候再说吧，先把眼前的吃饭、孩子上学问题解决了就行。有些村领导希望能有一个比较好的保障方法来保障村民今后的生活问题，但没有达成村与村民的共识4。（二）社会保险
30、开展难度大，覆盖面窄。从调查情况看，全区无地或少地村的社会保障当前主要存在四个方面的问题：一是保障覆盖面窄。目前我区参加农村社会养老保险的农民占适龄投保人员的比例不足四分之一，全区大多数农民的社会养老保障问题没有解决。二是保障数额偏低。目前我区已参加农村社会养老保险的村大多数参保农民都存在缴费基数低，保障数额偏少的问题，尚达不到解决基本生活保障的目的。目前我区大多数村已无土地，但这部分村的村民多数还没有参加农村社会养老保险。三是生活补助少。由于村集体企业少或效益不佳，许多村资金积累不多，仅靠有限集体积累来对村民或仅对60岁以上老人进行生活补助，且补助额度偏低。四是失业农民依然存在。农村无地后，
31、青壮劳动力外出打工，但有相当一部分中老年村民无业在家，仅依靠村积累或土地补偿金进行生活补助也难以维持长久。由于上述现实问题的存在，加上我区8个街道的经济发展水平不一，各街道的村经济发展也不一样，对农村社会保障带来了一定困难。如董家场负债大于资产，村里也没有集体企业，村民主要靠外出打工和做小生意维持生活。如果参加农村社会保险，集体难以承担缴纳的社会保险费。还有的村村民有愿望、集体也有愿望，如马洪台，村集体有部分积累，但是不愿一下子拿出很多的资金为村民缴纳保险费。村民的经济水平也不一样，有的农民从事个体经营，经济收入较高，不在乎参不参加保险，甚至不愿参加。有的经济条件相对较差，仅能保障基本生活和子
32、女上学，也无力参加保险，造成了两极分化的问题。（三）就业安置困难。 从我区目前的产业结构来看，有三分之一的农村劳动力处于就业不充分状态，加上今后平均每年新增农村劳动力，就业压力将不断增大。从无业农民情况看，失地的中老年农民失业比率比较高。具体分析：一是企业提供的再就业岗位有限，安置大龄下岗职工十分困难，再要安排失地农民的就业更难。二是受下岗职工和外地来的打工者的冲击，就业岗位竞争越来越激烈，加上无地农民对工作挑肥拣瘦，这与外地农民工“肯吃苦、低报酬”的优势形成鲜明对比。三是农民素质低，尤其中老年农民素质更低，找到合适的就业岗位更难。由于文化程度低，掌握新技术难度较大，再就业困难重重。四是部分村
33、办企业效益不佳，也使失地农民减少了就业机会。五是失地农民中“弱势群体”就业难尤为突出。这不仅包括身体上有缺陷的残疾人和体弱多病者，还包括40岁以上的妇女，50岁以上男子农民。这些人有土地补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。（四）社会不安定因素多。失地农民中的青壮年由于无事可干，出去打工又怕累，又嫌报酬低，加上有一定补贴，就是在村里闲逛。他们因为年轻往往觉着生活无聊，于是或结伙闹事，或坑蒙拐骗干起违法勾当。此外，因土地出让或补偿金问题处理不妥而引起村民集体上访因素增多。这些都严重影响了社会稳定。3导致荆州失地农民困境的原因总的来看，农民对于土地的感情是十分深刻而又复杂的。对
34、于征地开发，他们期待中有焦虑，希冀中又包含着担忧。调查中我们发现失地农民目前面临的困难主要是： 3.1就业难 首先是失地的中老年农民就业难。实现劳动就业，获得相对稳定的收入，是失地农民得到生活保障的最根本的途径。调查表明，失地农民基本上是自谋就业。中老年农民原本是当地农业劳动的主力军，失去土地后，要通过市场化就业和自主择业来解决劳动就业问题，往往非常困难。不论是厂矿企业还是宾馆饭店都不会招聘四五十岁的失地农民。政府一方面安置下岗职工就已经十分困难，同时对失地农民的安置问题也有所忽视，所以几乎没有为失地农民安排就业岗位。不少中老年失地农民要求村里解决生活出路和保障，这给村集体带来很大的工作和经济
35、上的压力，一定程度上影响了当地社会稳定。其次，青壮年失地农民就业也不容乐观。在被调查失地农民中，初中及以下文化的占60%.由于文化程度低、素质差，失地农民大多只能就业于加工业、建筑业、运输业、服务业等强体力岗位。收入少，职业不稳定。由于“城中村”农民生活水准提升较快，对劳动条件和劳动报酬要求高，而外来务工人员肯吃苦、好管理、对工资要求不高，企业出于自身经济效益的考虑，宁愿雇用外来务工人员。还有一个问题是失地农民在就业上受到的歧视与不公正待遇。这其实是所有的农民工共同面临的问题。具体说来就是同工不同酬，尽管做的工作都是一样的，但是他们的工资大约只有当地人的一半。尽管计时的工资是一样的，但是农民工
36、没有住房、没有医疗、没有劳保。同工不同时，正式的员工一天8小时，可是农民工就不仅仅是8个小时。我们有节假日，他们很少有。同工不同权，他们无论干多长时间也没有任何的权利。农民总是干最累、最苦、最危险的活，但是拿到的报酬却是最低，而且这么多年没有提高。”实际上，一些制度限制了农民，让他们很难流动和发展。在一个工厂里边，对农民工是一套制度，对正式工人是另外一套制度。城乡二元社会结构被搬到工厂里来了，搬到了城市中来了（城中村），这种制度是很有问题的5。 3.2获得社会保障难 失地农民都没有参加社会养老保险和医疗保险。失地农民的社会保障制度基本上没有建立，养老问题没有妥善解决好。土地是农民最重要的养老保
37、障手段，过去大部分老年人靠种几亩地来解决生活问题，目前地已占完，没有收入，只能靠有限的土地补偿费来维持生活。另外，实行联产承包责任制时，土地大多是老人所占有，耕地曾经是维系子女的纽带，失去土地后老人的赡养问题难解决。所有被调查户所在的行政村都为老人提供养老金，并且按时足额发放。但是，多数村养老金只够老人勉强维持生存。而且这种集体保障毕竟不同于社会保障。村民认为“现在刚卖过地，村里有钱，能按时发，以后村里没有钱了呢，就是一心想给你，没有钱也没办法。”6所有的被调查农户都没有得到任何形式的医疗保障。农民怕生病，生不起病。一个农户家里要是有个病人，昂贵的医药费开支往往使家庭陷入贫困。社会保障机制不健
38、全，严重影响到农村社会稳定和经济发展。土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民的问题越来越突出，已严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。 3.3集体资产流失严重，保值增值难 集体资产及其收益在解决失地村公共费用支出、村民福利保障等方面发挥着重要作用。但存在的问题却不可忽视。首先是由于产权、管理等方面的原因，集体资产流失严重，保值增值难。这一方面由于村级集体资产管理跟不上市场经济发展的要求，即使村集体有土地、有资金，但不知如何去发展，怎样壮大集体经济，集体资产难以得到保值增值。另一方面，由于部分村干部素质差，经营管理不善，导
39、致集体资产严重流失，或因个别村干部腐败贪污，吃光用光，造成群众对干部不放心、不信任，农民要求分发现金的呼声更加强烈。其次集体资产享受对象确定难，人人都想占有集体资产。“城中村”人员变动大，情况复杂。不少已经农转非，或者已外嫁的人员、历年征地招工人员、应征参军人员、学校毕业人员等，也想享受集体资产的权益，参与分配。只要集体还有资产存在，村民就会时刻关心集体资产的收益分配，这已成为农民在市民化过程中放不下的又一个“心病”。 7从长远来看，这不利于农民的市民化。 3.4 “农转非”难 一些地方在撤村建居过程中，行政村撤销后，符合条件的建立了社区居委会或并入了相应的社区，但是村集体经济组织还继续保留，
40、实际上仍然还是农村社区的形式，或是村、居两种形式同时并存。致使不少城市的城区村居混杂，地域交错，体制不顺、职责不清、标准不一，没有真正从农村社区管理过渡到城市社区管理。这主要是因为现行的土地制度下，可行的城乡融合机制没有建立。市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城”“乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系同时村民也不愿农转非，不仅
41、如此，还有很多过去进城落户已农转非的人员，为了获取征地补偿费、宅基地等，还想“非转农”，有的甚至还肯出钱再买回原来的农业户口。由于城乡差别的不断缩小，特别是“城中村”农民既享受着城市文明，又享受着国家对农民的住宅、计划生育等特殊待遇，都不愿农转非。而且，要不要农转非完全是农民自愿行为，国家也没有对征地农民实行强制性农转非的规定，工作难度较大。4改善荆州失地农民状况的建议4.1加强村务公开和民主管理制度确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权 充分相信村民，依靠村民是村这一级各项制度改革成功与否的关键。没有村民的民主参与，不给村民表达意见、参与决策的渠道及机会，改革的效果不会好，甚至要走向反
42、面。因此首先要建立一个程序保证农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权。根据调查的情况，我们建议：一是村委会应向村民公开村务、财务情况，并在村民代表会议上报告村务工作。村里应专门设立了“两务”公开栏，定期公开村务、财务，扩大公开范围，丰富公开内容。 村里的事情让村民知道，这是广大村民最基本的权利。财务公开栏内公布村级集体收入、生产性开支、农田水利基本建设投入、村干部报酬、招待费用等全部收支情况，真正给群众以明白。二是建立“三会”决策机制，即村两委会议议事制度、党员大会议事制度、村民代表会议议事制度。村里每一项重大政策和重要事项决策的出台，如土地征用、工程承包、旧村改造、集体资产管理等方案，都必
43、须经过村两委会、党员大会、村民代表会研究、讨论和决定。15定期（每月或半月）召开村支委会、村委会，就需要提交党员大会、村民代表会议讨论的有关事项，在有选择地听取群众意见的前提下，事先商量通气，达成共识，提出初步方案；定期召开党员议事会，对党支部、村委会提交的一些重大政策和重要事项进行讨论，征求全体党员的意见，统一党员思想，以党内民主带动村内民主；经民主选举产生的村民代表，组成村民代表会议，定期召开会议，对由村两委会提出、党员大会讨论的重大政策和重要事项进行审议和表决，正式做出决定或决议，这样才能真正把决策权交给群众。三是建立村务、财务公开的监督制度。专门成立村财务监督小组，其成员由党员群众推选
44、，主要对村务财务公布的帐目进行清查，确保公开内容无差错、无遗漏，同时规定由村主要干部接待群众来访，对公开内容不清楚、不明白的作具体解释说明。四是建立村干部定期报告工作制度及对村干部述职评议制度。每年组织一次村干部向全体党员、村民代表述职，由党员和村民代表对村干部进行民主测评。8 4.2完善征地“地段价”制度提高补偿标准，规范征地补偿费的分配及使用 失去土地的农民必然要融入城市社会，完成市民化的过程。因此，补偿安置的标准决不能按照其原来的生产和生活方式来确定，而应按照其市民化后的生产、生活方式来确定。为保障失地农民能够在城市生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素有生活费用、就业和创业资本、住
45、房、社会保障及一定的土地增值收益。这也是为什么实践中，包括南昌市在内的大中城市、城乡结合部的征地费用很高，有的征地补偿标准远远超过法定最高标准的原因。 我们认为“地段价”应该包括两部分：一是因征用土地对土地权利人造成的经济损失。主要是青苗补偿、地上附着物及农民今后在城市生活中应享受到的最低生活保障、医疗、养老保险、失业救济等；二是一部分被征土地的市场价值。根据被征地的区位、产值、经济发展水平、同类地块的市场价等多种因素评估地价，也可以让中立的土地资产评估机构来评估。然后按照一定比例或适当的补偿标准，把土地转为非农用地的增值的一半左右返回给农民9。在“地段价”确定的程序上，应建立与被征地农民集体
46、和农户的协商程序，建立公平的争议仲裁制度，充分保障被征地集体和被征地农户的知情权、参与权和申诉权，保证农民充分行使公民权利。 在征地补偿分配上，首先乡镇是政府基层组织，并非农村土地所有者，所以不应当参与征地补偿的分配。其次，土地管理法实施条例规定，土地补偿费归集体经济组织所有。这一规定将农民对承包地享有的长期稳定收益权上收到了集体经济组织，不仅损害了失地农民的权益，而且给乡村组织通过参与征地，谋取土地收益提供了经济动力。基于农户30年的承包权意味着绝大部分的价值属于农民，农民应该被授权享有绝大部分的补偿费，至少75%的补偿费应该归农民所有。因此，要明确规定：征用、征收或使用未承包到农户的集体土
47、地的，征地补偿费或土地使用费支付给集体经济组织，纳入集体公积金管理；征用、征收或使用农户承包地、自留地和宅基地的，征地补偿费或土地使用费支付给农户，集体经济组织对农户承包地有投入的，可根据投入情况支付部分给集体经济组织。乡村公益事业建设占用农户承包地，要比照国家征收办法给予农民合理补偿。 4.3建议集体资产股份制改革 分离村集体的行政管理职能和集体资产所有者职能。行政管理职能社区委员会承担。成立完全区场主体的集体所有制企业，管理村集体的土地、村办企业及其他集体资产。同时对村集体企业进行股份制改革。14在土地股份制经营上，最为典型的做法是“南海模式”。农民变股民，农民的土地承包权变为股份分红权，促进了农民非农化和向二、三产业的转移，同时保障了农民的土地收益权。将集体资产股份化有利与解决集体资产所有者主体“缺位”的问题，防止集体资产的流失10。 4.4促进失地农民就业 村集体经济组织的发展是失地农民就业的重要途径。要允许村集体“留地安置”，并给予经营自主权。要根据征地面积的大小，保留一定比例的村级留用地，作为村集体经济发展的需要；在村民自愿的前提下，允许村集体
