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1、对卷烟零售点合理布局的几点思考引：烟草行业在我国已有近百年的发展历史。但因其有特殊性，国家一直采取“寓禁于征”的政策，实行计划生产，从源头上以生产许可证制度控制卷烟生产量，从销售渠道以行政审批许可严格控制流通经营，尤其是在零售终端以行政法规规定的方式确立了合理布局是申请烟草专卖零售许可证这一行政许可事项的一个前置条件，以此来合理调节控制烟草专卖许可证发放。卷烟零售点合理布局是指对烟草专卖零售许可证分布区域进行合理规划。从国内外对烟草的管理制度来看，有全部专卖、部分专卖和个别环节专卖多种形式，但各国均对卷烟零售环节进行了严格控制。从我国烟草专卖零售许可证发展历程来看，烟草专卖零售许可证的管理可以
2、说是国家调控烟草市场，实现烟草市场资源优化配置的最基础手段和重要环节，特别是在当前烟草专卖执法实践中，许可证管理已成为烟草市场监管的核心内容和最有力措施。一、烟草专卖零售许可证管理的意义和作用烟草专卖许可证制度是我国烟草专卖专营政策的最基本制度，烟草专卖许可证分为烟草生产企业许可证、烟草批发企业许可证、烟草专卖零售许可证和特种烟草专卖经营企业许可证四类，除烟草零售许可证以外，其他三类烟草许可证主要依国家产业政策在烟草行业内部进行调整布局规划，只有烟草专卖零售许可证是面向社会的一种依申请行政许可行为，因此卷烟零售点的合理布局除要符合国家烟草专卖专营体制政策之外，更要体现其社会管理的职能和效益。（
3、一）烟草专卖零售许可证管理的历史翻开中国烟草专卖史，不难看出，烟草专卖最早可追溯到1915年北洋军阀统治时期。北洋政府为了财政收入，成立烟酒专卖局，对烟酒实行公卖。1927年国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规：烟草公卖暂行条例。至此，我国烟草专卖制度尽管很不完善，但已出现了雏形。新中国成立初期，我国在部分省份成立“烟酒专卖公司”，对酒烟实行专营。六七十年代又因“文革”影响，烟草专卖逐步取消。烟草真正实行全面专卖，以立法形式确定下来，是从1983年开始的，烟草专卖条例、政策也是那时诞生的。烟草专卖是一个新生事物，烟草专卖政策、法规也是随着时间推移，宣传力度的不断加大，逐步深入人心，被广大
4、群众所熟悉、理解，而随着烟草专卖法律、法规被越来越多的人所接受，烟草专卖许可证制度也渐渐被引入烟草专卖法中，1991年6月29日由全国人大常委会颁布的烟草专卖法第三条规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”至此烟草专卖许可证制度以行政法规的方式正式确立了下来。自1991年以来，全国烟草专卖零售许可证的管理从历程上大致可以分为四个阶段：第一阶段是在1998年以前自然发展阶段。这一时期烟草零售许可证社会认知度和持证率很低，许可证管理无论是社会还是管理部门意识未完全形成，群众普遍不理解专卖政策，认为卖烟无需办证，办证阻力较大，催办不理，送证上门不要。
5、这一局面的主要原因是烟草经营部门自身经济不甚规范，卷烟流通秩序混乱，卷烟四批、五批的现象普遍存在（按烟草专营体制设置，卷烟流通为三级批发体制）。社会上零售卷烟有证无证无多大区别，烟草市场相当混乱，时局制造了批发、倒卖卷烟的违法大户和暴发户，烟草行业经营步履维艰，国家税收大量流失。第二阶段1998年前后2003年普及办证阶段。这一时期烟草流通秩序开始进行整顿。1998年5月11日国家烟草专卖局第2号令发布烟草专卖许可证管理办法，为提高市场净化水平，服务网建理顺销售渠道，烟草部门上门强行办证，办证数量大幅增加，形成的后果是“一街两行都开店，大店小店都买烟，店店都喊不挣钱”，相互“诽谤”、杀价，甲说
6、乙是假烟，乙说甲是霉烟，你卖1元，我卖9角5分，结果都不挣钱，造成卖一条烟还要搭个塑料袋的现象，有的关门改行，有的主营转为兼营，有的因自身经营不善而停业。这一局面的形成，主要是烟草经营渠道开始规范，零售许可证的数量直接影响到烟草企业的正常经营，县级烟草专卖行政主管部门认为办证户越多越好，导致对申请办理烟草专卖零售许可证的单位和个人，把关不够严格，对其位置、人口、资金、交通等情况，调查、了解、论证不够，只凭当事人出具的工商部门营业执照等有关手续，就予以办证。这样造成一些区域零售点布局过密，引发零售户之间低价竞销，零售户无利可图，导致违规经营，增大了管理难度，增加了管理成本和服务成本；一些区域零售
7、点布局太稀，不能满足卷烟市场消费需求，也不适应经济发展的需要，影响企业经济效益。第三阶段2003年前后2007年探索管理阶段。2003年开始全面推行专卖户籍化管理，健全横向到边，纵向到底的管理和营销网络，持政户向行政村覆盖，从2004年开始以压缩持证户数为主的方式进行合理布局探索，实行一年多，出现大量无证户，又以办证解决无证经营，使得办证数量集中。第四阶段是2007年2月5日之后，合理布局、长效规划阶段。2007年2月5日，国家发展和改革委员会第51号令发布了烟草专卖许可证管理办法，办法第十六条明确规定了各县级局可结合实际制定合理布局规划，但总体效果和科学性不甚理想，如果用现在的布局条件来分析
8、，当前经营户有40%左右不符合现行合理化布局要求；加之行业卷烟销售从渠道到价格的严格规范，零售商盈利水平大幅提升，刺激许可证社会需求加大，零售许可证管理压力和社会矛盾逐步显现。总之，烟草零售许可证的管理和社会对其重视程度之间的矛盾是随着烟草行业自身改革发展的深入、专卖力度的加大和专营严格规范的深入而深入。（二）卷烟零售点合理布局的作用目前，围绕中国烟草行业就业及生计的有5000多万人，全国共有卷烟零售户500多万户。2010年，烟草税利达到6045.52万，占国家财政收入的7.28%。烟草行业对国家社会经济的建设做出了应有贡献，也可以说国家烟草专卖专营体制是我们国家社会经济体制改革的成功经验之
9、一。因此，烟草专卖零售许可的管理就显得尤为重要。其一，烟草零售许可证制度是巩固国家烟草专卖专营体制的基础。国家烟草专卖专营体制从卷烟生产环节以生产许可证制度控制卷烟生产量，从销售渠道以行政审批许可严格控制流通经营，尤其是在零售终端以行政法规规定的方式确立了合理布局是申请烟草专卖零售许可证这一行政许可事项的一个前置条件，以此来合理调节控制烟草专卖许可证发放。其二，烟草零售许可证制度是保证中国烟草行业协调稳定发展的利器。中国烟草行业始终面临着国际竞争、世界控烟、体制机制和构建和谐四大挑战，烟草行业把建立“严格规范、富有效率、充满活力”的中国烟草作为奋斗目标，尤其自2004年以来深化行业改革，高举“
10、两个至上”（“两个至上”指国家利益至上，消费者利益至上）的行业价值观旗帜，推动现代企业体制的治理，强化信息化监管手段，破解了体制机制难题。其三，烟草专卖零售许可证的管理是国家调控烟草市场，实现烟草市场资源优化配置的最基础手段和重要环节。烟草的特性决定了烟草是高度集中的计划经济，烟草的危害性决定了国家必须控制烟草大规模扩张，但烟草是一种嗜好消费品，存在客观的市场需求，为了不使国家财富流失，国家必须对烟草实行严加管制，这就决定了烟草专卖零售许可证是一种有限资源，烟草的消费价值和财富价值只有通过零售消费才能实现，加强对烟草专卖零售许可证的合理调节，实现烟草消费总量和销售总量相匹配，卷烟零售户户数和卷
11、烟的供应量相匹配，从而达到烟草市场资源的最大优化配置，实现卷烟商品价值和国家利益、行业利益、经营者利益、消费者利益及社会利益的相一致，始终是烟草专卖零售许可证管理的核心目标。卷烟零售点合理布局是指对烟草专卖零售许可证分布区域进行合理规划，是烟草专卖零售许可证管理最核心、最基础的内容。早在2004年国家烟草专卖局就发布了国家烟草专卖局关于核发烟草专卖零售许可证适用合理布局规定有关问题的通知并公布实施。通过这些年来零售点合理化布局工作有效实施，烟草专卖职能部门积极探索卷烟零售点合理布局的长效机制，加强了市场淘汰机制与市场准入机制的建设，通过市场调研，广泛召开听证会，多方听取社会各界人士的意见，坚持
12、完善市场淘汰准入和法律规范，卷烟零售点合理布局已步入规范管理的轨道，通过加强零售许可证管理，烟草市场秩序已发生了翻天覆地的变化，据国家烟草专卖局2010年委托第三方市场评估全国烟草市场净化率达到了95%以上。二、卷烟零售点布局不合理造成的影响卷烟零售点布局一般存在数量上的不合理、零售点布局局部上的不合理及两种情形混合存在三种情形，体现在零售商经营能力和经营业绩差距较大，相当一部分商户经营能力很低，必须综合治理才能有效解决，关键还要在管理思想上正本清源。（以笔者所在的甘薯省定西市为例说明）（一）定西市卷烟零售许可证发放及零售点布局现状定西市位于甘肃中部，地处黄土高原丘陵山地和西秦陵山地，地形以梁
13、峁沟壑和高山山地为主，全区地势由南向北倾斜，南高北低，农业靠天吃饭，工业总体落后的状况还未根本改变，全市所有县（区）均为国家或世界扶贫区域。全市面积2.03万平方公里，辖1区6县，119个乡（镇），1848个行政村（9076个自然村），总人口296万人（其中农业人口数量为240.7万人，占总人口比例为81.3%），根据2010年定西市国民经济和社会发展统计公报及2011年定西市政府经济工作会通报，定西经济总量生产总值156.02亿元，占甘肃省的3.8%，工业增加值占GDP的比重为15.76%，低全省20个百分点；大口径财政收入13.59亿元；社会消费零售总额5252亿元，占全省的3.97%；一
14、二三产比为31：25：44；城镇居民人均可支配收入10790元，农民人均纯收入2702元，分别占全省的81.6%和81.7%。济总量不足，结构不合理，城镇化水平低，自然经济落后。定西市烟草系统2010年销售卷烟79333箱，实现销售收入79148万元，实现利税16276万元，上缴税金12173万元，占当大口径地财政收入的8.96%，多年稳居当地第一纳税大户，2010年上缴税收名列甘肃百强第28位，居甘肃烟草商业第三位。结合定西市卷烟零售许可证发放情况分析，现有持证户11480户（截止2011年3月底数据），持证户占总人口数的比例约为3.878，高于全国全省水平（全国3.6左右、全省3.5左右）
15、；户均年销售卷烟1723.4条，零售户按理论年均盈利9600元，高于当地劳动年最低6000元收入，卷烟零售户总数相对合理但趋多；从整体分布看，卷烟零售户的分布区域相对集中，在城区或乡镇一些商业主干街道上户户紧挨，100米距离之内少则3、4家，多则6、7家，而在一些地方则是点点星星，有的甚至空白，如由于历史原因，在不足200平米的供销社商场内就有4户持证户，这样造成零售点合理布局的分配比例失衡；再从经营业态看，80%左右的为食杂店和一些小杂货门店，经营者经营业绩也反差很大，基本上是20%的商户完成了80%以上的销售任务，也就是一些不具备条件的商户闲占了有限市场资源。然而要解决这些问题可以说是牵一
16、发而动全身。其一缺乏法律依据。按许可证信赖保护原则，不得随意取消许可资格；其二这种现象形成具有历史客观成因。在行业还未完全规范前，烟草零售许可证管理未引起足够重视，以办证解决无证经营而形成许可证过滥；其三在51号令颁布前，尽管烟草专卖法律法规规定了合理布局是许可条件，但可操作性不强，形成管理实践中零售许可准入门栏过低，被许可者经营条件和能力差别较大；其四由于定西经济欠发达的原因，社会就业门路有限，而且就业薪酬低，经营卷烟因成本低，风险小，易管理，见效快而倍受青睐，许可证需求过度。同时也因地因文化等关系影响，当地经销商喜同类商品扎堆经营，形成许可证扎堆或因市场客观需求和经营户主观需要（有些区域卷
17、烟经营户经营利润太低）的矛盾形成空白区域。（二）卷烟零售点布局不合理形成的社会问题1、社会责任问题。众所周知，企业作为一种组织形式是近一百多年来才广泛存在于社会之中，现代企业绝非因为投资者追求利润而产生，而是由于社会化大生产的需要而产生。在市场经济条件下，企业的成长不仅要追求利润最大化，而且要承担更多的社会责任，这样企业的发展和社会的发展才能协调。烟草行业同样作为社会组织必然要负起应有的社会责任，何况烟草行业目前还是“政企合一”的社会组织，维护国家利益和消费者利益是己任，尤其在行使烟草零售许可证管理社会公共权力时，更应勇于、敢于、能够承担起社会管理和社会服务的职责，特别要在社会利益分配、社会就
18、业、社会稳定、社会保障、控烟履职等方面充分发挥作用。一是卷烟零售点布局的不合理造成有些区域许可证扎堆，有些区域许可证“空白”，这样不能方便消费者消费，不能满足部分区域市场需求，由于卷烟零售点是烟草商业企业的零售终端，卷烟销售链条上与最终消费者直接联系的环节，其布局的不合理也就不能顺应和适应卷烟的消费习惯和方式。二是由于历史原因，卷烟零售点布局的不合理造成学校周边存在卷烟经营户，因其守法意识不高、社会责任性不强，私下向中、小学生出售卷烟屡见不鲜，严重危害了青少年身心健康，违背了烟草专卖法中“劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟”的规定。三是当前我国各地实际面临的一个基本社会情况，是待业人口较多，下岗
19、职工较多，社会就业压力大，而烟草零售业恰恰是一个劳动密集型的职业。就业乃民生之本，关系改革发展稳定的大局，无论烟草专卖行政主管部门作为政府的一个职能部门，还是烟草企业作为国有企业，在解决社会就业问题、降低失业率上做出贡献都是份内之事。2、社会焦点问题。卷烟零售点布局的不合理造成一证难求，无形使办证问题上升成为社会矛盾焦点问题。在现实问题上，城镇化建设、新农村建设、旧城改造，势必牵扯到卷烟零售点原证的注销和新点的布局，原持证零售商把保留被许可资格变成了配合政府拆迁的重要条件，有相当的政府出面给烟草行政主管部门加压解决，无形使依法行政管理秩序受到干扰或破坏，同时将烟草零售许可证的管理和社会突出矛盾
20、及冲突绞在一起，让烟草行政主管部门“身陷困境”，左右为难。在管理问题上，由于烟草专卖零售许可证办证难，私自转让买卖许可证已成为一种常态，尽管法律法规有明确的处罚依据，但在实践中行政执行很难，加上取证困难，这种想象就成了“牛皮癣”；还有一些许可证管理部门以控制许可证总量，简单化解决卷烟零售点布局的不合理，在制定零售点合理布局条件上随意提高门槛，有的许可证管理机关零售点合理布局版本“升级”过快，设置重重障碍，寻找种种借口，限制许可证的审批发放，这样造成符合申办条件的申请人不能及时办理烟草专卖零售许可证，社会负面印象极大，如不加节制，一定阶段就会成为社会矛盾爆发。另外，办证门槛过高容易滋生腐败问题，
21、造成个别人利用自身身份和手中特权，以办理烟草专卖零售许可证为名，索取钱物。同时，烟草专卖管理机关也面临巨大的办证压力。办理烟草专卖零售许可证属于有数量限制的行政许可，有些地方烟草专卖零售许可证发放的随意性较大，出现的“人情证”较多；而有些地方因许可证总量过多，就干脆停止了许可证的发放。社会舆论对这两种情况都是很反感的。（三）卷烟零售点布局不合理形成的行业问题1、卷烟零售点饱和问题。伴随着经济社会的发展与宏观市场环境的变化，烟草专卖零售行政许可也面临诸多挑战、矛盾与问题。而当前突出的矛盾与问题是，烟草专卖零售许可证持证数量剧增，已大大超出“合理布局”的基本涵义。笔者认为：产生这一现象的基本原因，
22、除了受国家宏观经济环境和政策导向因素，社会就业压力大、城市化进程（大量农民弃农进城从商），以及卷烟零售行业经营素质要求低（操作简单）、投入成本少（一个柜台或小柜窗、少量资金）、经营风险小（无明显的竞争压力）的特性因素外；最根本的因素，还是目前的烟草专卖零售许可政策条件存在缺陷和不完善，缺乏一种与时俱进感觉。主要有以下方面的问题：（1）没有真正体现烟草专卖零售许可“有限资源”的基本特性合理布局定义狭隘，缺乏综合考虑合理布局的条件范畴，如对申请人达到或超过享受养老保险年龄的，并没有列为“不合理性”而设置准入门槛。因为烟草制品零售点是有限资源，既是“有限资源”，就是要体现社会利益最大化、合理化；这部
23、分群体既已享受养老保险，意味经济生活来源有保障，在社会就业压力大、就业难度大的历史背景下，没有理由、而且不应该“再就业”抢有限的“饭碗”，这是通情、明理、合法之举。目前，这类群体在整个零售户队伍中大约占5%以上，其中不乏有70以上高龄者。（2）准入门槛较低由于缺乏对有关经营条件作明确恰当的规定，且准入门槛较低，以至出现卖药品的也申请卖烟、卖服装的也申请卖烟、卖五金电器的也申请卖烟等等情况，一定意义上除个别特殊行业外，所有行业都可兼营烟草制品零售业务。在现有持证零售户中，尤其在经济欠发达的农村市场，与卷烟零售业务不相关联而兼营的零售户为数不少，并大有快速增长之势；这不仅损害了与卷烟零售业务密切关
24、联经营群体的基本利益，造成了社会利益的不合理分配；而且大大降低了烟草专卖零售许可证调配市场资源的价值，“有限资源”被无限扩大。烟草制品作为一种吸食商品，理应等同于食品，设置严格的行业准入门槛，即明确相关基本经营条件，对与卷烟零售业务不相密切关联的行业，理当无条件“拒之门外”。（3）特殊人群间距照顾条件有待商榷对于特殊群体中的失业人员享受零售点间距照顾条件，此举从实践来看，值得商榷。按国家现行劳动政策，未就业的就是失业，与下岗失业同一性质；而申请烟草专卖零售许可证要求从事卷烟零售业务的，可以说都是未就业（没有职业）的，即失业者；在零售许可证申请受理中，用失业证申请享受零售点间距照顾条件的，是非常
25、普通与正常的，因为绝大多数无职业者都能领取失业证（除农村之外）。由于失业证可以享受零售点间距照顾条件，以至目前相当部分的零售点都有“不合理”的成份。因此，将失业者列为享受零售点间距照顾的特殊群体有待商榷，同时还涉及社会公平问题，如对无法领取失业证的无职业（失业、农民工）申请者，有显失公平之嫌。2、经济效益问题。卷烟零售点布局的不合理造成烟草行业和卷烟零售户之间不能达到“双赢”的目的。一方面，烟草制品本是计划经济，采取稍紧平衡的供货政策，如果零售商数量不加一定限制，不采用合理布局措施，势必造成烟草专卖零售许可证过多、过滥，零售户之间为谋取私利，无序竞争，低价倾销，挫伤零售户经营卷烟和培育烟草市场
26、的热情，同时许可证资源被浪费，影响烟草零售商户利益，也很难提高客户满意度，客我关系难以控固，烟草零售商对烟草行业的依从度、信赖度降低。另一方面，烟草专卖零售许可证不加以合理布局，无序发放烟草专卖零售许可证，则影响国家对烟草市场的宏观调控能力。国家主要依靠市场真实需求，以计划手段调整烟草产业升级，实现烟草市场资源有效配置和经济效益最大化。然因卷烟零售点布局不合理，烟草市场被一部分大户控制，烟草市场需求信息失灵，很难体现市场真实状况，给计划调控得来困难，加之国际烟草市场的非难，在一定条件下烟草行业就会很容易失去市场培育主阵地和行政控制权，最终外国烟草以政治手段未达到的渴望会因我们管理的缺陷通过经济
27、的途径实现。再则，由于许可证布局的不合理，没有一个长期的规划，造成烟草行业管理成本和服务成本增大，利润空间降低，国家税收相应减少。3、市场稳定问题。卷烟零售点布局的不合理是造成烟草市场基础不稳定的重要原因之一。一是减弱了烟草部门对市场的调控能力。由于布局的不合理形成零售大户越来越大，经营户两级分化，烟草市场容易被终端大户左右；二是布局不合理给无证经营治理带来困难。一方面是大户的普遍存在，另一面是执证户供给和销售的不平衡，从而给无证户经营提供了货源，这也是无证经营屡禁不止的原因之一；三是无证经营有了存在的侥幸，一旦货源不保，即成为假烟重要的销售通道，再加上一部分执证户货源紧缺时以假充真，无形给假
28、烟的生产销售提供了市场空间，给市场净化带来隐患，当前市场已出现这种迹象，从定西市近三年查获的假烟网络案件看，几乎涉案对象均是无证户。4、网点建设问题。烟草行业在重大变革当中，卷烟零售终端网点建设是烟草商业应对复杂形势的重大战略工程，而这一工程的核心目标在占领终端市场。能否在激烈的竞争中站稳脚跟，关键的是零售商的选择，最根本的是经营烟草的利润导向，这就要看烟草行业怎样服务好、维护好、实现好零售商利益，从而达到客我双赢、客我共建、最终实现客我共管烟草市场的目的。否则，就会丢弃网点建设的基础，舍本逐末。而恰恰对零售点合理布局正是维护烟草零售商利益最基础的保障和最直接、最有效的途径及手段。再者从服务烟
29、草消费来言，部分零售点分布过于分散又给消费者购买带来很大不便。5、卷烟品牌培育问题。在现阶段行业对品牌的培育行政手段更多于营销手段，行业品牌发展的方向是让市场选择品牌、决定品牌，卷烟品牌的商品价值和生命价值最终要经过市场检验，卷烟商品的商品价值、消费价值只有和其价格相一致，也就是供需平衡、价格稳定、实现商品零售环节惊险一跳才能实现。在当下部分零售点过于密集或数量太多，经营能力良莠不齐，造成零售户之间为谋取私利，无序竞争，低价倾销，要达到引导培育品牌很难，做大品牌更难，卷烟品牌的生命力时时会受到威胁，经营户的合理利益也无法得到保障，挫伤零售户经营卷烟和培育烟草市场的热情。6、精准营销问题。烟草尽
30、管是一种特殊的商品，但在市场经济条件下仍摆脱不了商品经济的竞争，然商品经济竞争归根结底是品牌的竞争，精准营销为现代商业找到了保持品牌竞争旺盛生命力的法宝。卷烟零售点布局的不合理造成同一类型客户需求不准，商定供货、订单供货、精准营销难。比如同一品牌的卷烟根据烟草供货政策向同一类型客户投放限量是一样的，但是因持证户扎堆和分散的现象使得该品牌投放过程中同一类型客户有的因实际消费需求不大造成库存量较大，有的因消费需求大造成明显货源不足的问题。库存量较大的则容易出现低价倾销、向无证户供货、无证批发等现象，而货源不足的则会出现从非法渠道购进卷烟的行为。三、解决卷烟零售点合理布局的思路及对策烟草专卖零售行政
31、许可工作，关系到烟草制品零售市场的长期稳定与健康发展，关系到最广大卷烟零售户的切身利益，涉及社会利益合理分配和社会公平问题。当前烟草专卖零售许可证持证数量剧增、“合理布局”受到严重挑战的状况，应该引起高度重视和深刻反思，深度调整和完善现行的烟草专卖零售许可政策条件，以发挥烟草专卖零售许可稳定市场、规范市场的最大效应，充分体现社会利益的最大化、合理化，切实改变目前这种尴尬状况与局面。（一）正确处理好布局过程中的四种关系1、正确处理合理布局和无证经营的关系，实现许可证管理被动应付向科学管理转变。一提合理布局好多人就会把无证经营问题归罪于合理布局之错，从而造成许可证一放就乱的后果。其实两者并无必然联
32、系，而只是合理布局不合理之故。无证经营现象本身就有其客观性，烟草专卖法设定零售许可证的管理本来就是为了调节烟草许可经营和社会需求经营这一对矛盾来实现卷烟市场资源优化配置，这就是说只要有许可证管理制度就必然存在无证经营，反之，无证经营不存在了，许可证也就再没有存在的必要。2、正确处理合理布局和持证总数的关系，实现许可重数量向更重质量和数量的转变。有好多人单纯的认为合理布局就是限制许可证数量，在行政手段上刻意强调压缩持证户，有的还以压缩许可证作为降低企业管理经营成本的措施。烟草专卖零售许可证的管理要做到“控而不死、合理规划、适当为要”，笔者认为这恰恰也是“51号令”没有设定许可证总量控制原因的所在
33、。合理布局条件的宽松或紧缩直接关系到卷烟零售户的数量，关系到卷烟零售户的盈利，关系到卷烟零售网点布局的科学化、规范化、有序化。因此，在持证户总数上不能一控就死，也不能没有规划盲目发放，太多会伤害零售户利益，太少会使烟草受制于人，也影响烟草市场健康发展，只有通过合理布局长期规划进而来动态调节许可证总量，以期达到卷烟零售市场的供需基本平衡。3、正确处理合理布局和社会责任的关系，实现许可证管理向服务经济和服务社会管理转变。许可证合理布局设定权下放后，有的基层管理部门不能站在社会管理责任的应有位置行使手中权力，凭主观或单纯利益考虑社会管理问题；再就是法律观念淡薄，随意夸大手中权力，违法和侵害群众利益。
34、烟草专卖许可权是烟草专卖法赋予烟草专卖行政部门的公权，没有任何自己的特权，首先要强化自身依法行政、增强社会责任意识、管理服务意识、站在客我双赢的角度进一步保护消费者和卷烟零售商利益，保证烟草专卖零售许可证的发放公平、公开、公正，实施阳光操作，以此来推动零售点合理布局，控固烟草市场基础。4、正确处理合理布局疏堵并举和动态平衡的关系，实现许可证管理向良性循环转变。流水不腐、户枢不蠹，合理化布局本身是一个动态调整的过程，如果在管理实践中心浮气躁，一蹴而就思想作怪，极易形成社会矛盾，经济矛盾，管理矛盾。一方面是历史遗留问题的解决，合理布局不可能一蹴而就；另一方面是要有长期规划，动态化调整历史问题。再者
35、经济发展本身是动态的，许可证的管理就要以动态平衡的手段为经济的发展服务。（二）引入准入退出机制要实现网点布局的合理化，必须制订统一的网点布局合理化管理办法。要进行广泛的动员和宣传，在布局调整过程中争得零售户的支持和配合；要进行充分的调查研究，对市区、商业中心、居民区、娱乐场所、郊区和村镇的零售网点的设置条件和间距、新建网点办证的要求、许可证变更登记等作合法的、量化的、具体明确的规定；要对许可证的申请、受理、审核、审批和发放制订统一的流程，严格按照操作规程办事；同时，要对布局管理规定不断进行完善和补充，以解决布局实践中遇到的新问题、新矛盾。这是卷烟零售点合理布局准入方面的一些设想。但在退出机制方
36、面相关法律依据不甚充分全面。笔者认为只要法律、法规对“合理布局”评价标准做一些原则性规定，特别是把零售户根据不同业态经营业绩和经营能力做一个周期性的评价退出衡量标准。一方面使各地区制定合理化布局规划有法可依更充分、更具体，许可证科学管理更有效；另一方面也为许可证的退出提供了法律支持，促进许可证有效科学循环。仅从法律角度来说（行政许可法第五十条），许可证有效期满，也可对不符合零售许可证条件的零售商依法退出，关键是要保证公正、公开、公平，可持续。（三）发挥行业内部专卖专营优势卷烟零售网点布局调整不仅仅是专卖管理部门的事情，也是销售部门的责任。从销售的角度来说，必须对零售网点的具体情况有清晰的了解，
37、对各零售网点商圈的大小和发展态势有准确的判断，并给专卖部门进行信息反馈；从专卖的角度来讲，就是要按照户籍化管理的要求对是否发证、是否延期、是否取缔作出决定，并利用销售部门提供的情况分析，按照零售网点布局合理化的有关规定，要求网点密集地区、有效需求不足地区的零售网点主动放弃进入，并在此过程中做好宣传和思想工作，争取布局调整得到社会各方面的理解和支持。在专卖和销售部门密切配合下，努力建设一批形象良好、布局合理、优质高效、充满活力的零售网点，促进烟草行业持续、稳定、健康地发展。（四）明确“合理布局”的评价标准要有零售点合理布局的评价标准，这是合理布局的基础。首先是数量的合理评价标准。目标清才能方向明
38、，尽管许可证不能做数量的硬性限制，但对数量没有标准，许可证发放就会失去调节方向。重点要从维护经营户盈利水平，结合卷烟销售增长，社会经济发展，社会需求等因素来把握持证总数的合理性，笔者认为应从能有效解决就业为目标，经营户平均年盈利达到（社会平均工资最低工资）2平均费用（按当地情况）为妥，这样既能增强经营户对烟草的忠诚度和依赖度，也便于把控市场；其次是局部布局的评价标准。应当重点从卷烟经营户的经营能力来评价，也就是零售户经营能力要素“五种能力”即能知法、能守法、能稳价、能促销、能配合，评价的核心指标是根据当地经济总体发展水平及经营户评价盈利水平区间的平均集中度与零售户经营能力要素结合建立中位数或平
39、均数评价模型，评价的目的是建立橄榄型零售终端。（五）采取科学合理布点设计制定科学合理的合理布局条件，这是合理布局的关键。首先要摸清当前许可证布局现状，平衡规划数量进行合理布局。要对合理布局问题着手深入调查研究，尽快建立细分区域、细分商圈、细分经营户业态销售数据库和零售盈利数据分析库，为许可证管理上水平提供科学依据。基础要从三大方面充分翔实的调查摸底：一是人口数量、销量、毛利、消费水平、用工人数、税费房租、水电费等情况；二是区域特性：包括市场、小区、道路情况；三是经营户性质：包括经营项目、经营方式。并进行登记造册，细分区域、细分商圈、细分业态来区别对待，然后进行科学合理的布点设计。为保证卷烟经营
40、的合理利润，制定划分相关区域级别，按照不同区域不同规划的原则，规划越细越合理，城镇主要街道以规划数量为主和经营户间距为辅结合，居民住宅小区和行政村以设定人口比例户数为主，在设定经营资金和场所时要重点考虑与网络建设及零售终端建设相结合，着重考察经营能力和品牌培育能力，服务于网建战略，做到专卖和专营要求的有机统一，为卷烟品牌营销、市场营销、服务营销，现代营销奠定市场终端支撑基础，这样许可证管理才更具活力和生命力。具体计算公式为：设点户数=区域盈利总数（经营户费用卷烟经营比），其中区域盈利总数区域销量平均条价（8%-10%）；经营户费用用工工资水电费房租费税费；卷烟经营比=卷烟经营经营规模100%。
41、以某市两个区域为例：A小区为主要居民区，人口数4600人，B小区为厂区，有560个产业工人，A小区零售户月平均销量为280条比B小区多167条，盈利总数28000元是B小区的11.86倍，经营户月平均费用是B小区的2倍，卷烟经营比39%比B小区高4%，A小区消费水平比B小区高，高档卷烟的消费水平较高，而B小区该产业正面临调整。所以A小区虽然已经有25户持证户，但仍然有5户的发展空间；B小区仅有8户持证户，但已经超额2家。同时对小区、街道局部区域的烟草专卖零售许可证实行最高限量控制。其次要以动态调整的积极态度解决历史问题，做到短期调整和长期规划的结合。其二卷烟零售点合理布局不能存在管理盲点，对一
42、些有一定规模的宾馆、酒店、酒吧、KTV等娱乐服务类场所放宽合理化布局条件，纳入专卖专营管理渠道，这些场所往往是引导消费高档卷烟品牌的重要领域，一旦漏管极易形成假冒走私卷烟的集散地。其三要慎重手中公权，严格依法行政，严格依法管理，严格依程序许可，严肃许可证管理问题，尤其合理布局条件要相对稳定，同时高度树立执政为民、执法为民的执法理念，对待弱势群体、空白区域、因不可抗力注销许可证的原持证户要优先办证，体现许可证管理优先原则和信赖保护原则，维护行业社会形象，防止社会矛盾激化。（六）加强宣传引导，协调政府部门联合执法解决矛盾解决合理布局问题是一篮子工程，即不能操之过急，又要积极稳妥。首先要向当地政府汇
43、报协调，取得政府支持，形成依法行政、依法管理的合力和浓厚环境及氛围；其次要加强对合理化布局条件的社会宣传，引导社会需求，以免引起新的社会矛盾。第三要发挥工商部门优势，通过关联执法手段和营销调整措施，淘汰一些不合理和不合法的许可证，同时要更加发挥联合整治无证经营优势，稳定卷烟市场，确实提高卷烟零售点合理布局的能力和水平。（七）从深化行业改革发展战略角度考虑卷烟零售点布局行业明确了“卷烟上水平”战略，从党的十七大提出要增强国有企业竞争活力，到十七届五中全会提出要进一部推进垄断行业改革取得明显进步，烟草商业面临的可预知和不可预知的环境非常复杂。在卷烟零售点合理布局过程中加强自营店、加盟店、合作店、卷
44、烟知名品牌专卖点等独资或混合经济的零售终端建设会更有利于商业持续发展，通过这个网络系统，还可搭建起烟草终端品牌培育营销、市场营销、现代信息营销、打假信息网、卷烟零售户协作共赢、共建、共管烟草市场机制等管理平台，进一部提高烟草部门引导市场、培育市场、服务市场、控制市场的全面能力和水平。总之，烟草零售点合理布局已如箭在弦，零售点合理布局在行业经营管理不太规范之前，零售许可没有完全发挥其应有职能和作用，也未引起社会对其关注，那时提合理布局即没有社会环境、市场环境，也无法可依。但随着行业改革发展的深入，烟草零售许可证的各种职能和作用日显明显，已成为行业经营管理中不可或缺的重要环节和重要举措，烟草零售环境也逐渐成为烟草国家专卖专营体制浓墨重彩的一笔。卷烟零售点合理布局的最终目标就是实现“帕累托最优”和“橄榄型模式”的均衡，从而决定了卷烟零售点合理布局是动态平衡协调的过程，没有最合理只有更合理，但只要坚持不懈，卷烟零售点布局必将发挥其对卷烟品牌发展的最大支撑，实现国家利益、社会效益、经济效益、管理效益和市场效益良性协调及各方利益最大化。喜有专卖专营体制优势和51号令法律强大支持，有网建终端建设之形，有社会对零售许可证认可和日趋规范的烟草市场之基，更有卷烟上水平东风之势，卷烟零售点合理布局可谓正当其时，发展前景必将越来越宽。
