公共组织理论概述.ppt

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1、第一章 公共组织概述,第一节 公共组织 一、公共组织的概念（一）组织概念及特征（西方）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如辽史食货志说：“国人树桑麻，习组织。”,总的说来，组织的概念概括起来有以下几种：,1、(结构论)：组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度,而构成的人的集合。(它包含三层意思)(1)组织必须具有特定目标(2)没有分工与合作不能称其为组织(3)组织要有不同层

2、次的权力与责任制度。2、(行为论)：组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统。3、(系统论)：组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。4、（管理论）：从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。它主要完成以下工作：组织设计；人员配备；开动组织；监视组织运行。,我们通常所说的组织，有时是指它的名词形式，即组织就是由两个或两个以上的个人为了实现共同的目标而结合起来协调行动的有机整体；有时是指它的动词形式，即组织就是通过设计和维持

3、组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。组织的特征：有共同的目标或利益；两人以上的人组成；内部进行分工协作；有运行规则；需要管理。,（二）公共组织概念,在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。公共组织：指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的非营利组织系统。,（三）行政组织,行政组织(广义)是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政

4、党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。行政组织（狭义）是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。,二、公共组织的构成与特点,（一）公共组织的基本构成要素 1、物质要素（1）人员。人员是组织的主体、核心，公共组织由一个个达到某种资格条件的人组成，公共组织的人要以合理的知识结构、

5、年龄结构、智能结构和气质结构进行互补化搭配。（2）经费。经费来源决定了其组织性质。（3）机构设置。公共组织由一些分工不同、但相互联系、相互作用、相互协作的单位、部门构成，我们称之为公共机构。为了使公共组织保持较高的效能，公共组织的机构设置必须遵循科学的组织原则，而且要避免设置中的主观随意性。,2、精神要素（1）目标。目标从本质上反映了组织的基本功能。公共组织目标是公共组织存在的基础，为了实现特定公共职能，公共组织必须把职能要求转化为明确的职能目标，公共组织的职能目标是以维护和实现其公共利益作为其价值取向。（2）权责结构。权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之

6、间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。（3）人际关系。人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性、积极性，能否有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。,（4）公共组织文化。公共组织以公共价值观为基础又会形成公共组织文化，包括精神文化、制度文化和器物文化三个层面，它是公共组织成员在长期公务活动实践中逐渐形成被全体成员共同认可的一套价值理念、行为模式。（5）法制规范。有效的公共组织必须建立健全相应的规章制度和法律规范。,（二）公共组织的特点 一般特点：,、静态的组织结构。公共组织是一个完整的实体，它是由按照职能分工、权力指挥关系、责权归属、程序设置的各

7、个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。2、动态的组织过程。从动态的角度讲，公共组织就是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内在联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。3、生态的组织环境。从公共组织与整个社会的关系来看，公共组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会子系统。4、心态的组织意识。公共组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。人们在加入组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因素带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。,特殊特点：,公共组织的特点是相对于以工商企业为主的私人部门而言的，由于两者在社会

8、生活中所承担功能的差异、运行方式的差异、价值取向的差异导致公共组织在具有社会组织一般共性的同时，拥有自身鲜明的特征。1、合法性。首先是公共组织自身的合法性，要求其组织宗旨、人员编制、机关设置、财政预算都必须符合宪法和各种法律规定；二是公共组织必须依法行政，凡是越权行为必定受到追究。2、社会性。包含两个层面：一是公共组织服务于一定的社会公益事业，二是公共组织对社会生活进行广泛的管理。3、公益性。公共组织把维护和实现社会公众的利益作为唯一的价值目标，不允许以营利为目的，不允许以牺牲社会公众的长远利益和全局利益为代价来换取短期的、局部的利益。,4、服务性。公共组织以实现公共利益，服务于社会公众的生活

9、作为根本宗旨。5、整合性。在国家公共组织系统中，存在严格的序列与等级，通过逐级授权，建立其中央与地方、上级与下级、行政首长与普通公务员之间分工明确、权责清晰的有序系统。6、层次性。在公共组织中，工作人员要依据不同的条件和各人应承担的责任，分成若干层次进行运作。一般有三个层次：战略层次的工作多侧重于长远目标、形式灵活多样、充分运用智慧、对外高度开放；协调层次的工作多侧重于中期目标、形式有一定的约束、较多运用智力、对外半开放；技术层次的工作则是实现前两个层次所规定的具体目标、遵守严格的规范、对体力和机械的运用较多，对外多处于封闭状态。,7、独占性。公共组织以提供公共产品、公共服务、公共安全和公共秩

10、序为己任，公共物品的显著特征是消费的非排他性和非竞争性，由公共组织独家承担建设、生产和提供的任务；有些公共工程具有投资规模大、建设周期长、风险大的特征，很少有私人部门愿意涉足。8、发展性。公共组织不是一成不变的，它作为国家的一个部分既具有动态性又具有适应性。公共组织的一系列功能只能在运动中完成，在功能的发挥中其本身的结构也必然要发生或大或小的变动；公共组织又是与其环境处于相互作用之中，它会根据社会、政治、经济、文化形态的具体变化，不断充实、更新自己，以适应社会发展的需要。,三、公共组织分类,1、中国共产党组织 2、人民政协组织（统一战线组织）3、国家机关组织。主要有国家权力机关、司法机关、行政

11、机关、军事机关等四种类型。4、事业单位组织。国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等较强专业性社会公共事务活动的社会服务组织。5、民间非营利组织（非政府公共组织）。非政府的、非营利的、自治的、带有志愿性的、致力于公益事业的社会组织。包括社会团体、民办非企业单位和基金会。社会中介组织,第二节 公共组织理论研究方法及意义,一、公共组织理论研究概况（一）西方公共组织理论研究概况 1、组织理论的提出：“组织理论”在学术上第一次得到确认应该是1937年。这一年由美国管理学家卢瑟古利克和英国管理学家林德尔厄威克合编了一本文集行政科学论文集（Papers

12、 on the Science of Administration），其中由古利克撰写的名为“Notes on the Theory of Organization”（组织理论的观点或概述）的文章被认为是“组织理论”的首次命名。在这篇文章中，古利克对组织理论主要应该研究的问题进行了初步设计，这就是劳动（工作）分工与人员群体协作的组织结构问题，解决工作分工与协调问题是组织的基础，也是组织的本质。他又进而提出了著名的“POSTCORB”（Planning计划、Organizing组织、Staffing人事、Directing指挥、Co-ordinating协调、Reporting报告、Budget

13、ing预算）作为组织及其活动的基本构成部分的重要性。,2、公共组织理论研究进程（1）公共组织理论的形成古典组织理论的贡献（19世纪末20世纪30年代）泰罗（18561915）、法约尔（18411925）和韦伯（18641920）分别从工商企业组织管理、一般（行政）组织管理和行政官僚制组织阐释组织职能、结构、体制以及管理方式等一系列基本问题，尤其是韦伯对官僚制组织的合法性基础及其现实运作原则的理性描述和逻辑论证，实际上标志着公共行政组织理论的第一个完整形态的出现，也就意味着公共行政组织理论的正式形成。,（2）公共组织理论研究范式的转变从“霍桑试验”到组织协作系统（20世纪30年代40年代中期）通

14、过“霍桑试验”（Hawthorne Experiments or Hawthorne Studies），梅奥等的工业文明的人的问题1933、工业文明的社会问题1938），形成了所谓人际关系组织理论,一种以“社会人”假设代替“经济人”命题，强调非正式组织及其“士气”等问题研究的价值的趋向，可以说直接提出了对古典组织理论的挑战，促使组织研究的理论范式发生了转变。组织理论研究范式转变任务的完成应该主要归功于两位重要的组织管理学家：切斯特巴纳德（18861961）和赫伯特西蒙（19162001）提出的组织协作系统理论。,（3）行为科学公共组织理论关于组织需要、动机和激励的研究（20世纪40年代中期60

15、年代）从“霍桑试验”到组织协作系统观念的确立无疑是一场规模宏大的组织管理理论革命历史转折的重要过渡阶段，随后开始的行为科学理论对公共行政组织问题的更为“人本化”研究，真正把组织管理研究的理论旨趣带到了一个纷繁复杂的多向度“丛林”时代。如果说巴纳德和西蒙的组织理论研究还只是具有人本主义倾向的话，那么，此时行为科学的组织研究则直接深入到组织中人的需要、动机、期望、情感、激励和价值观的层面，是从最为直观地关注人的心理与行为的方方面面来透视和把握组织存在与发展的价值意义，追诉公共组织关注人文情怀并为人的真实存在的内在旨趣的现实化设计出符合理性精神的结构关系及其运行机制。,（4）系统权变公共组织理论整体

16、系统组织观念的确立（20世纪60年代70年代末）组织管理的系统理论的理论基础来源于最早由奥地利生物学家路德维根柏塔朗菲于1947年提出的“一般系统理论”（General System Theory），也得到“控制论”（Cybernetics，Norbert Wiener，1948）和“信息论”（Informatics，C.E.Shannon,1949）的有力支持或启发。大约在20世纪50年代末，一般系统理论引起组织管理学家的重视，并把它引入到组织管理理论研究中来。卡斯特和罗森茨韦克（）的组织系统权变理论（组织与管理系统方法与权变方法1970），,（5）公共组织理论的经济学研究视角公共组织理论的

17、现代发展（20世纪80年代尤其是进入90年代后）公共选择理论是用经济学的方法研究政治问题的一种新公共经济理论，指出社会经济问题的根源在于现代国家政治制度的缺陷。所谓公共选择是指资源在公共物品间的分配是通过集体行动和政治过程来选择和决定的，这实际上就是政府的选择和决定。公共选择理论的基点在于“经济人”假说。政治失灵论是公共选择理论的研究核心，是针对凯恩斯主义的主张，认为市场经济条件政府的干预有很大的局限性或是失败的，政府的活动并不总象应该的或理论上说的那样“有效”。詹姆斯布坎南被誉为“公共选择理论之父”。,企业家政府理论,政府企业化是20世纪70年代以后流传于西方国家的一种政府组织思想，进入80

18、年代以后，以政府企业化为背景的管理模式商业模式越来越受到人们的重视并被广泛运用于西方国家行政制度改革的实践之中。所谓政府企业化就是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。戴维奥斯本和特德盖布勒合著的改革政府企业精神如何改革着公营部门就是为美国治理政府痼疾，重塑政府功能与形象开出的一副良方。,自主治理理论,奥斯特罗姆提出了“自筹资金的合约实施博弈”，认为没有彻底的私有化，没有完全的政府权力的控制，公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约。奥斯特罗姆公共事物

19、的治理之道：集体行动制度的演进，着眼于小规模公共池塘资源问题，在大量实证案例研究的基础上，开发了自主组织和自主治理公共事务的制度理论，从而在企业理论和国家理论的基础上进一步发展了集体行动的理论，同时也为面临公共选择悲剧的人们开辟新的路径，为避免公共事物的退化、保护公共事物、可持续的利用公共事物从而增进人类的福利提供了自主治理的制度基础。（公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。）,委托代理理论,“委托代理理论”是现代公司治理的逻辑起点。在传统公共组织治理中，政府同时承担着公共物品和服务的生产者、提供者和服务者的多重角色，既要完成掌舵者的任务又要完成划桨人的工作。

20、随着社会和经济发展的日趋复杂，政府自身能力有限以及交易成本的现实存在，西方新公共管理运动提出合约制政府的理论范式。合约制政府模式引入委托-代理理论,构建了一个包含了多重委托代理关系在内的框架。在这个框架中,政府、国家和部门不是作为公共产品和服务的直接生产者和提供者出现,而是作为委托人,把公共产品和服务的供给等微观管理工作委托给代理人-执行代理机构、购买机构或管制机构来完成。执行代理机构等代理人又可以通过招标或竞标的方式把公共产品和服务的具体供给委托给公共企业或私人企业完成。在这些委托代理关系互动运行过程中,各级委托人和代理人通过各种形式的合约来约束双方的职责和行为结果。委托代理理论在非营利组织

21、治理中也极富意义。,（6）公共组织文化理论比较组织理论研究的成就（20世纪80年代初90年代）1981年出版的三部著作可以说意味着组织文化理论的产生，这就是Z理论（美国日裔学者威廉大内著）、日本的管理艺术（理查德巴斯克和安东尼艾索斯著）和公司文化（也译成企业文化企业生存的习俗与礼仪，泰伦斯迪尔和艾伦肯尼迪著）。与上述三本著作一起构成美国管理“四重奏”的追求卓越（托马斯彼得斯和罗伯特沃特漫1982著）掀起了世界规模的管理文化研究的狂潮，其提出的组织“卓越文化”理论框架也成为人们在理论上和实践中进行探索的指南。此后关于组织文化的理论研究就逐渐形成了一股强大的发展势头，埃德加沙因的组织文化模型理论、

22、赖斯路易斯的组织文化渊源理论、林达斯默西奇的组织共有意义理论等，都从不同的层面对组织管理进行了文化维度的阐释。,（7）公共组织学习理论“学习型组织”及其综合影响（20世纪90年代以来）“学习型组织”（Learning Organizations）的最初构想源自于杰伊佛瑞斯特的系统动力学（system dynamics）理论。作为佛瑞斯特的弟子，彼得圣吉也明确地感悟到解决公共行政组织复杂性问题的极端重要性，并精心总结出解决组织复杂性的“修炼”法宝。他说：“我已有如下的深切体认：人类目前所面临的大多数问题，是因为无法处理周遭日益复杂的系统所致”，而解决这些问题的途径“必须要经由真正的学习”，才能“

23、发展自己和组织的能力”。1990年第五项修炼学习型组织的艺术和实务 1994年第五项修炼 创建学习型组织的战略和方法（实践篇）1999年变革之舞学习型组织持续发展面临的挑战,（二）我国公共组织理论研究概况,1、指挥统一的管理原则 传统的中国社会是以大一统的观念和实践为主体的专制型结构形态，其推崇的公共行政体制也是以组织的领导指挥统一为原则的。当然，中国传统思想关于指挥统一组织原则的理论阐述与其实践相比是零碎而又宏观的，政治与组织管理实践的广泛运用说明坚持这一原则的观念已牢固地凝聚在中国传统文化的深处，成为古代中国社会生活理所当然的标志，也是漫长的中国古代社会始终以统一的专制管理体制为主线的一个

24、深刻的思想根源。,2、层级节制的组织制度 与统一专制的政治统治格局相一致，古代中国社会也是以层级节制的组织制度来完成政治和公共行政管理任务的，这种组织体制和制度实际上成为一统格局的政治统治得以实现的保证条件。3、粗略的组织分工思想 人类历史发展的进程实则也是社会分工的逐渐细化过程。对于这种分工的认识，中国古代思想家虽说不如西方学者那样明了，但也形成了粗略的认识。中国古代思想家关心的主要是政治统治的稳定性问题，其分工思想不是为了说明有效管理的价值，而主要在于让人们明确社会等级的天然性以自觉接受官僚政治的等级统治格局，为王权专制提供合法性的理论依据。,4、规范的组织人事制度 中国古代文明在很多方面

25、都取得了令人瞩目的成就，其中比较完备的人事行政制度尤其是行政官员的选任制度就是一个突出的标志。5、丰富的组织管理方法 中国古代的管理思想也包涵着内容丰富的组织管理方法的智慧。这些方法有宏观的和微观的，有战略性的和策略性的，有组织原则上的也有各种具体的用人处事的技巧。,二、公共组织理论的研究方法,组织理论发展过程中的方法论选择：实证理性（事实与价值判断）20世纪初心理学20世纪30年代丛林40到60年代经济学70到90年代文化90年代以后 公共组织理论研究方法的演变或扩张表明的是理论研究范式的变化。,三、公共组织理论研究的意义,首先，公共组织规范并约束社会组织化的进程与方向，对其进行研究能够有效推进社会的组织化过程。其次，公共组织是主要的社会政治性和公共性意义的载体，对其理论化研究能够给予社会政治活动的公共目的的实现提供指导。再次，公共组织是公共行政资源整合与转换的现实方式，行政领导行为和行政人员活动的有效性成为其存在价值的理性要求。最后，公共组织变革与发展实践的理性反思对于整个国家和社会组织结构改革的历史进程产生深远影响。,第三节 公共组织的研究途径,管理途径政治途径法律途径政策途径文化途径网络途径,第三节 公共组织学与其他相关学科的关系,一、公共组织学与管理学、组织学二、公共组织学与政治学三、公共组织学与公共管理学四、公共组织学与行政组织学五、公共组织学与组织行为学,