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1、行政执法规范探讨,2014-11-12,一、行政处罚案卷存在的主要问题,1.在主体方面：,部分行政执法案卷行政执法人员未记录证件号码或案卷中缺少相关证明材料，无法体现具体实施行政行为的工作人员是否具有行政执法资格。,个别单位执法主体不合法,某市规划局以“规划执法大队”名义进行立案处罚以处室名义作出处罚决定,处罚对象认定错误,如海洋与渔业局将船舶为处罚对象的案件，而法律规定应以船舶经营者为处罚对象。,2.证据方面,一些执法部门在案件处理过程中，对收集证据不重视，整个案卷中无一份证据材料；一些执法部门所收集的证据是立案前的检查记录，立案后调查取证环节缺失；,在立案之前取得的材料能否作为处罚的证据？
2、,根据行政处罚法的规定，立案是行政处罚的第一步程序，在具备立案的条件后，行政处罚机关才可以对案件进行调查，并最终作出行政处罚决定。但是，“立案在先、调查取证在后”的要求，并不是指只有立案后取得的材料才可以作为处罚依据，立案前取得的证据，如举报材料、日常检查收集的材料等，只要在立案后经过了质证、核实等程序，都可以作为行政处罚的证据。,事实认定不清,如某县交通局对车辆是否擅自改装和使用等事实未经认定即确认违法；某县交通局部分案件对超载行为、超载多少没有调查核实即认定为超载；某市林业局部分案件对违法行为发生时间、数量等事实认定不清，对违法金额没有认定。个别案卷出现计算错误。同一性质案件对违法所得的认
3、定标准不同。如同样是某市食品药品监管局的案件，有些将实际销售额作为违法所得、有些将获利金额作为违法所得。,证据收集不充分,缺少调查笔录等重要证据；缺少当事人身份证明、营业执照、许可证等证据材料；如某市劳动局个别案件对违法事实未向当事人进行调查，未调取相关证明双方劳动关系成立的劳动合同；,书证收集不规范,案卷调查笔录、现场照片等证据没有经当事人签字确认，复印件缺少当事人和执法人员与原件核对确认的签字，案卷调查笔录、听证笔录等重要证据有修改内容未经签字确认。照片、音像资料等证据缺少文字说明。,主要证据材料收集不够全面,某市工商局部分案件对当事人无照经营的非法所得未进行调查取证；某市安监局对案件定性
4、为“未报备案”，只有本人陈述，没有备案部门提供的证明材料等。如某市环保局个别案件中调查询问笔录、现场检查笔录不能完全印证处罚决定书所认定的事实。,如某市交通局运管处的一个处罚案件，在询问笔录中，当事人没有承认违法事实，其他证据无法印证擅自抬价的违法行为，违法事实认定缺乏证据。,证据的提取与处罚之间缺乏关联性（4）,某市安监局部分案件认定为“未认真开展从业人员安全教育和培训工作”，但从询问（谈话）笔录看，没有发现存在这方面问题的记录，仅可认定未设置安全生产警示标志。文化部门的一些网吧类案卷中无当事人委托书、询问笔录中又没有说明被调查人的身份与经营场所的关系，而且询问笔录内容与违法事实无关等。,证
5、据之间互相矛盾,如有的案件现场照片内容描述与勘查笔录记载不一致，前后矛盾；有的案件当事人笔录互相矛盾；有的案件执法人员对违法事实认定前后不一致。,证据认定错误,如某县食品药品监管局个别案件将作为证据的“板蓝根”误认为“红花”；某市执法局个别案件在照片证据制作时将拍摄时间误认为是建房时间。,调查取证不规范,现场检查（勘验）、调查取证时持合法有效证件的执法人员少于2人没有出示行政执法证情况的记载调查取证方式不当：如某县药监局8个案卷的调查询问没有针对某一个被调查人，只有针对多人的座谈记录，且没有被调查人的签名及盖章。,个别案件对违法事实查处过程中新发现的违法行为未进行调查认定和处理。,3.说理方面
6、,事理未讲明,叙述案件事实简单化、粗线条，清晰、完整程度不够认定事实时未对证据形式和证据所要证明的内容进行阐述。部分案件处罚决定书对违法事实表述简单，无说理性内容。证据表述太简单，对如何采信证据不作分析基本上不表述执法程序,法理未讲透,进行法理分析时过于浅显，不够透彻，脉络不够清晰，层次不够分明，语言不够精确。格式化地表述定性处罚理由，欠缺有针对性的法律推理和法理分析部分案件对违法行为进行定性和量罚时，未对适用的法律依据进行阐述。,情理未讲清,仅简单地记载当事人存在什么行为，违反了什么规定，对违法事实造成的后果以及如何整改未能阐述清楚；作出从轻、减轻或者其他有裁量幅度的行政处罚时，未说明相应的
7、裁量理由和依据。如某市执法局依据“处以建设工程造价5%以上10%以下的罚款”规定进行处罚时，全部按照造价10%予以处罚，未说明裁量理由。,如某市物价局查处的案件中，对当事人原处罚3000元，经过当事人申辨后改为1000元罚款，没有说明从轻或者减轻的法定理由。,如某市工商局在有个案件中写到：“鉴于当事人正在积极办理证照，按规定的下限对当事人从轻处罚”，但该理由不是法定从轻的理由。较多的案件对当事人陈述申辩或听证权利主张情况未作阐述和说明。,执法文书的说理要求,法律引据完整 逻辑推理严密 事实描述详尽 证据分析严谨 体现人文关怀,如何说理,何人、何时、何地、何事、何因、何果在认定事实方面增加引用证
8、据内容，在适用法律方面增加表述理由内容，使证据与案件事实相对应，行政机关自由裁量与法律法规相吻合。,二是讲透法理。,客观分析当事人行为的违法性质，对案件性质进行准确定性，并准确完整引述所适用法律、法规的具体规定，指明当事人的行为具体违反哪一部法律的哪一条款项规定，构成什么违法行为，使当事人对自己违法行为的法律后果有一个清楚的认识。,三是讲通情理。,结合当事人主观意图、手段、情节、危害后果等相关因素，说清从轻或从重处罚的情节、理由和法律依据，以及是否采纳当事人的陈述申辩意见及理由的原因，使当事人对执法人员的自由裁量能够接受和理解，并告知当事人执法程序、权利和救济途径等。,一是说明事理,围绕当事人
9、的违法行为的构成要件，准确详细说清当事人基本情况，违法行为发生的时间、地点、违法所得等情况，违法事实的证据内容及与事实的关联性，让当事人心悦诚服的认识到自身违法行为的客观性及危害性。,4.法律依据方面,适用已经失效的行政法规或者适用不能作为行政执法依据的行政规范性文件、专题会议纪要作为处罚的依据。如某市工商局查处一起销售无合法来源进口商品处罚案，适用的行政法规属于国务院关于废止部分行政法规的决定（国务院令第516号）目录中所废止的法规；某市国土资源局一起案件，没有适用土地管理法，而是将专题会议纪要作为行政处罚的依据。,4.法律依据方面。,法律规定应当并处两个罚种的，只处一个罚种，且没有说明理由
10、。如某县劳动保障局等部门对法律规定应当没收违法所得并处罚款的违法行为，只没收违法所得，没有罚款。,时限,部分案件未在发现违法行为之日起7日内立案。如个别案件当天立案，当天作出处罚决定，未能体现保障当事人陈述、申辩、听证等程序性权利的合理期限。某市行政执法局个别案件中调查（询问）笔录时间与处罚决定书时间顺序颠倒。,如某市交通局个别案件将行政处罚告知书、处罚决定书、解除强制措施文书同时送达当事人。某市林业局查处的一酒家非法经营利用野生动物案，2009年5月4日已经行政机关负责人审批作出行政处罚决定,2009年5月6日才告知陈述申辩权。,有的案件告知书与处罚决定书同时送达当事人。有的已经作出处罚决定
11、再告知陈述申辩权，当事人无法充分陈述和申辩。某市工商局个别案件在听证告知书送达之日即作出处罚决定书。,程序颠倒,一些案件存在先调查取证后立案情况一些案件行政处罚决定程序在前，告知程序在后；一些案件行政强制实施程序在前，行政机关负责人审批在后。,如某县农业局查处兽药经营案中，登记保存物品在行政处罚决定作出前即予没收；,告知方面,有的告知权利不清，如公安系统一般仅告知处罚幅度，未告知罚款的具体金额；或只告知按某个法律条文处罚。有的仅告知向上级主管部门申请行政复议或向人民法院提起诉讼，没有告知具体机关名称。,如没有告知当事人有申请执法人员回避权、申请行政复议和行政诉讼救济途径，行政处罚前的陈述、申辩
12、权。部分案件在没收较大数额财产处罚决定作出前，没有告知当事人有要求举行听证的权利。在拟作出行政处罚时没有告知行政相对人陈述和申辩的权利。,执行方面,涉及责令改正的处罚案件无复查记录，没有对责令限期改正情况的复核记录缺少行政处罚执行情况记录或记录不清。如某市文广新局查处一网吧接纳未成年人进入营业场所一案，作出停业整顿30日的决定,但没有对停业整顿情况进行复查和记载；如某县环保局办理的一个日用杂品厂故意不正常使用水污染处理设施案，处以罚款6万元，但从案卷看仅执行了3万就予以结案。,印章,法律文书没有行政执法机关盖章，如许多部门在送达回证上没有盖章；如罚款收据没有加盖单位印章；解除行政强制措施通知书
13、上无单位印章。,对外使用的法律文书标错日期：如某市食品药品监管局行政处罚决定书日期标错，扣押物品通知书日期标错一些法律文书填写不完整或错误。如某市行政执法局、某县交通局等单位行政处罚决定书存在文字错误。,7.案卷归档方面。,一些部门对案卷归档未引起足够重视，归档不及时或不规范的现象仍然存在，卷宗封皮未填写齐全或填写错误卷内未附目录材料排列顺序颠倒卷内材料未标示页码或用铅笔标示页码案卷目录与卷内材料不一致案卷中有拟稿单、执法人员文书草稿等不必要的材料,第二部分 行政许可案卷,行政许可案卷存在的共性问题,一是内部审批流程不完整。一些案卷的内部审批流程不清晰，实施许可的审查、决定意见在案卷中没有体现
14、.一些许可文书作出前没有内部审批记录。,二是行政许可审查不严谨。,一些部门缺乏主动性，其审查内容仍以申请人提交的材料为主，没有主动收集相关证据；少数部门重书面审查，轻实体核查，在实际执法时缺少必需的实地核查环节；有的部门现场核查过于简单，流于形式；多数部门对申请人提供的材料没有审核情况说明；多数部门经办人员没有对许可申请是否符合许可条件作出说明，审查记录过于简单。,三是行政许可重要环节缺失。,一些部门未按行政许可法的要求作出行政许可决定，存在以行政许可证件代替决定文书的情况；一些部门未能依法告知行政相对人陈述、申辩或听证的权利；一些部门未按规定组织听证，特别是对于涉及公共利益的重大行政许可事项
15、和直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可事项，只有极少数部门在作出行政许可决定前告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。,具体问题,一、主体方面二、行政许可项目方面三、法律依据适用方面四、程序方面五、文书制作方面六、案卷归档方面,一、主体方面,1.许可实施主体不合格的如应以行政机关主体的许可项目，却以资格审查小组的名义作出。如应以行政机关名义作出的，却加盖了处室的印章。2.具体实施行政许可的工作人员在案卷材料中未记录执法证件号码，无法体现其是否具有行政执法资格。,3.由委托代理人申请行政许可的，却没有附具委托书和身份证明。4.申请人是个体工商户的，没有以公民为申请人，而是以个体工商户
16、的字号为申请人。如“某市藤桥锡光食品店”一案，申请人是个体工商户的，应以公民为申请人，不应以个体工商户的字号为申请人。,二、行政许可项目方面,部分案卷中行政许可法律文书中行政许可项目名称前后不一致。,三、法律适用方面,1.部分案卷中许可决定没有引用相关的法律依据；部分案卷行政许可决定适用法律依据不完整，没有准确引用具体条款；部分案卷中引用的法律、法规、规章的名称未使用全称。2.行政许可法律文书适用的法律依据有误，如某民宗局的行政许可决定，应当引用浙江省宗教事务条例第二十四条第二款的，却引用了行政许可法第三十八条。,四、程序方面,*行政许可采用行政机关内部批文形式办理，没有按照行政许可规定的申请
17、受理审查决定送达的程序办理。*部分案卷材料显示行政许可机关内部审批环节以发文稿纸方式代替。,（一）申请收件,1.部分案卷中缺少行政许可申请文书。2.接收材料把关不严的，可以当场更正的内容未告知申请人予以更正的，如行政许可申请表上日期未填写的，申请材料复印件当事人未签名确认的，部分当场更正的修改内容未经申请人或其代理人加盖印章或按指印确认。,（一）申请收件,3.没有出具收件清单的：如案卷中缺少注明日期的行政许可申请材料书面收件清单。4.收件清单不规范：（1）收件清单未经收件人和申请人（或代理人）签字确认，（2）部分收件清单没有加盖行政许可机关印章或专用印章，（3）收件清单没有注明收件日期。,（一
18、）申请收件,5部分案卷材料显示当事人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式，经办人员没有当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。6.材料缺少：（1）未提取申请人身份证明；（2）未提取当事人营业执照、法定代表人身份证明等材料；（3）缺少申请人卫生许可证或食品流通许可证等材料。,（二）受理,1.部分案卷材料显示行政许可机关受理了行政许可申请，但没有出具加盖本行政许可机关专用印章和注明日期的书面凭证。2.通过网络受理许可申请的，未对所需材料作出明确规定，如网上受理统计申请的，未按照统计从业资格认定办法，对所需材料作出明确规定。3.重复受理：如由区（市、县）司法局受理后上报的许可事项，市司
19、法局再次向申请人签发受理通知书，属于重复受理。,（二）受理,4.部分案卷材料显示行政许可机关出具的受理决定书没有编文号。5.部分案卷中的受理审批表上缺少承办人的签名。6.部分案卷中受理通知书更改处没有加盖更改章确认。7.部分案卷中受理通知书缺少行政许可机关落款。,（三）审查,1.部分案卷缺少经办人员对申请人提交的申请材料进行审查的记录。2.部分案卷未附行政许可内部审批文书和审批意见。3.部分案卷经集体讨论决定的许可事项没有收录集体讨论的记录。4.案卷材料显示内部审核只有经办人员一人的审核意见，无行政机关负责人审批意见或授权的相关情况。,5.现场核查：,（1）部分案卷材料显示，根据法定条件和程序
20、，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政许可机关没有指派两名以上工作人员进行核查。（2）部分对许可申请进行核查的，没有制作核查笔录；（3）现场核查笔录制作不规范，如对核查对象、核查现场等基本情况记录不全，有对需要调查的事实予以记录，核查人员没有签署具体核查意见，核查对象未对核查笔录的真实性签署确认意见。,6.审查不严,（1）案卷中缺少重要材料未发现的，如土地审批案卷中缺少了土地评估报告书等材料；（2）申请人提供的证明文件不具有法律效力的，如王家骏价格评估人员执业资格认定一案，单位考核证明由一家尚未领取营业执照亦未开展价格评估业务的新公司出具；再如申请人提交的淳安县职业教育培训中心出具的证明，
21、不符合“国家教育行政主管部门认可的自毕业之日起2年内中专以上会计类专业学历或学位”的要求。,6.审查不严,（3）超过申请期限仍予受理并审批的，如举办非通常的宗教活动的许可审批，申请人未按规定在举办日的三十日前向县级以上宗教事务部门提出申请，行政许可机关仍予受理并审批；（4）申请人提供的证明材料无法证实其已符合许可条件的，如会计从业资格许可中，申请人会计从业资格考试合格的具体科目不清楚，无法证实申请人已具有会计从业基础；,审查不严,（5）案卷提取的证明材料复印件未经执法人员核对确认；（6）部分案卷材料显示行政许可机关对实质性内容未审查清楚就作出了“原则上同意”的许可决定；（7）部分案卷对行政许可
22、申请进行审查时，对行政许可事项是否直接关系他人重大利益，没有审查记录；（8）部分案卷中调查询问笔录、当事人身份证明文件等证据材料未经当事人签字确认。,7.行政许可审批表：,（1）缺少经办人签名；（2）经办人只有签名，没有签署具体意见的；（3）缺少单位负责人签名的；（4）科室及分管领导意见栏只有签名，未签署具体意见的；（5）只有处室意见，没有分管领导意见的。,9.部分案卷材料显示行政许可机关对设备实施了检验、检测，但卷内未附有加盖检验、检测标签印章的记录。10应报上级行政许可机关决定的行政许可，案卷材料无法体现已将全部申请材料报送上级行政许可机关，如部分案卷材料显示行政许可申请由县（区、市）民宗
23、局初审后上报市局审批，案卷中没有相关报送、签收等交接记录。11.部分案卷材料显示行政许可事项已经下级机关初审后上报，但初审机关没有出具初审意见，有些初审意见书上没有加盖单位公章。,（四）听证,部分案卷材料显示行政许可机关进行听证告知后未举行听证，案卷中没有对此情况予以说明。,（五）决定,1.部分案卷材料显示行政许可机关作出了准予行政许可的决定，但卷内缺少准予行政许可决定的法律文书。2.部分案卷材料显示行政许可机关未作出行政许可决定，而是以行政许可证件代替。3.部分案卷行政许可法律文书行文对象错误，没有发送给行政许可申请当事人,而发送给了下级行政机关；,4.部分行政许可决定以申请书中签署的同意意
24、见代替。5.部分行政许可决定以文件批复件代替，6.个别案卷材料显示，一个许可申请有两个文号不同的决定书。,7.行政许可决定书,（1）部分行政许可决定书没有准予或者不予许可的明确表示（2）部分案卷行政许可决定书中没有明确行政许可的种类和依据；（3）许可申请人与被许可人不一致(许可申请人为个人,被许可人为单位)；（4）部分行政许可决定书未载明申请人姓名或单位名称、地址（住址）等基本情况；,（5）作出不予行政许可的书面决定的，行政许可决定书中没有说明不予许可的理由，没有告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；（6）行政许可决定书落款日期错误的，如应为2012年的，写成了2011年；个别
25、案卷中行政许可决定书的落款日期与领导签发日期不一致；（7）行政许可决定书中把相对人姓名写错了。如“纪春美再生育审批”案卷中，再生育批准决定书中相对人“纪春美”被写成“纪仙美”。,（8）行政许可决定书用章不规范,行政许可决定书没有加盖行政机关印章；用其他章代替，如会计从业资格许可类案卷中均以会计从业资格专用章替代了行政许可机关印章。,（六）期限,1.行政许可机关受理行政许可申请，没有在承诺期限内作出行政许可决定，如承诺在5月9日作出，实际在5月22日作出；承诺在5月10日作出，实际在5月21日作出。2.行政许可机关自受理之日起超过20日才作出行政许可决定，案卷中无延期办理通知书，也无情况说明。3
26、.行政许可机关依法延长了许可办理期限，但卷内没有行政许可延期审批文书和行政许可延期通知书。,5.许可决定书送达时间和受理通知书送达时间相同。6.受理通知书和许可决定书作出的时间早于内部审批时间。7.行政许可机关受理申请时间晚于批准时间，存在先批准后受理的情况。,（七）送达,1.送达日期与签收日期不一致：如：执法人员送达日期为4月19日，当事人签收日期为4月18日。2.个别案卷材料显示当事人签收许可证书日期早于该证书制作日期。,（七）送达,3.送达回证不规范，如送达回证上未加盖行政许可机关印章；部分送达回证仅有一名执法人员签名；部分送达回证没有载明送达文书的名称及文号。4.案卷中没有相应的送达回证：受理通知书、听证告知书、举行听证通知书、行政许可决定书等行政许可法律文书是否送达情况不明。5.部分案卷中收录的送达回证上的收件人身份不明，既不是当事人，也不是委托代理人，也没有说明收件人与行政许可事项的关系，也没有附具签收人的身份证明。,
