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1、1,第三章 财政支出概述,1.财政支出的分类 2.财政支出的结构 3.财政支出规模及其增长4.财政支出效益分析及控制,2,在市场经济条件下，政府职能范围必须限定在市场失灵领域，从而决定了财政支出的范围也只限于市场失灵领域。,1.财政支出范围及分类,3,1.1 按费用类别分类按费用类别划分，实际上就是按照国家职能的不同，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。这种分类的优点在于可以将财政支出与国家职能直接联系起来，使得政府的财政支出责任明确，也便于公众了解国家政治、经济生活的各个方面。,4,1.2 按经济性质分类（1）分类,5,购买性支出 购买性支出，也称消耗
2、性支出，是指政府的支出本身将形成对产品和劳务的需求。它既包括政府购买开展行政事业活动所需要的物质资料，以及相应支付的工资费用，也包括政府投资性活动对物质资料的购买和工资性支出.这类支出主要包括各种经济建设支出、文教科卫支出以及行政国防支出等。,6,转移性支出 转移性支出是指政府的支出本身不直接形成对产品和劳务的需求，而仅仅是对企业或个人的单方面的货币或实物的授予的这类财政支出，主要包括社会保险支出、抚恤和社会福利救济支出。,7,（2）经济性质分类的经济意义 A.政府购买性支出是通过政府掌握的资金，在市场上与微观经济主体提供的商品和劳务相交换，因而对社会的生产和就业有着直接而重要的影响。政府的转
3、移性支出则是资金使用权的转移，即从政府转移到领受者手中，尽管它对财力分配产生直接影响，却只能对生产与就业发生间接的影响作用。,8,B.政府在进行购买性支出时必须遵循等价交换原则，因此，通过购买性支出体现出的财政分配活动对政府形成较强的效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和一贯坚持的原则，而且，财政支出的效益也极难换算。显然，通过转移性支出体现出的财政分配活动对政府的效益约束是软的。,9,C.购买性支出对微观经济主体的预算约束也是硬的。因为双方是等价交换。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生，它们的收入的高低在很大程度上取决于同政府讨价还价的能力。显然，转移性支出
4、对微观经济主体的预算约束是软的。,10,总结：就财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则具有较强的收入再分配职能。,11,2.财政支出的结构,2.1从经济性质考察的财政支出结构,12,购买性支出从建国以后一直到“五五”时期占了90以上，而转移性支出仅占很小的比重。经济体制改革以来，转移性支出由“五五”时期的6左右，提高了10个多百分点。但80年代中期之后，随着各项补贴支出的控制，转移性支出比重又有所下降，90年代中期之后债务支出的比重的增长，而导致转移性支出的比重从1996年又开始回升。今后随着改革的深化
5、，我国的社会保障支出将纳入政府预算，以及随着财政逐步减少以至退出一般竞争性和经营性投资，消耗性支出和转移性支出两者的相对比重还会发生变化。总的趋势是转移性支出的比重逐步提高，达到一定程度相对稳定下来。,13,2.2 我国财政支出按费用类别的比重 单位：,14,2.3 财政支出结构优化1.加大科技和教育投入，提高科学教育支出的比重。2.增加基础设施和农业的投入。3增加财政的社会保障性支出。4清理和减少财政补贴支出。5整顿压缩行政管理费支出。,15,3.财政支出的规模,3.1 财政支出规模的度量 3.2 中国财政支出的规模3.3 财政支出规模的国际比较 3.4 财政支出增长的原因分析,16,3.1
6、 财政支出规模的度量,衡量指标绝对指标:某一年度财政支出总量相对指标:当年财政支出/当年GDP,17,绝对指标用于考察财政支出的绝对数额；其特点是能够较直观地反映财政支出的现状和变化情况；缺陷：难以反映影响财政支出的各种复杂因素。,18,相对指标指财政支出总额与其他相关经济指标，如GDP、个人可支配收入等的比值。将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点。,19,3.2 中国财政支出的规模,政府总支出的计算绝对指标：相对指标：,20,中国的政府支出占国内生产总值（GDP）的比重(1978-2000),21,22,年份 财政支出 GDP 比重2001 1
7、8902.6 97314.8 19.422002 22053.2 105172.3 20.972003 24649.9 117390.2 21.002004 28486.9 136875.9 20.812005 33930.28 182321 18.6%2006 40422.73 209407 19.3%-31%2007 49565.40 246619 20.1%,23,1978年以来中国政府规模变化的趋势 由1978年的30.96%逐步下降到1995年的11.87%，之后回升至2007年的20%；由1978年的30.96%逐步下降到1995年的18.54%，之后回升至2006年的31%。上述
8、趋势表明在市场化进程中，传统的在国家财政范围内履行的政府职能逐步削弱；在原有的国家财政范围之外的新的政府职能，如社会保障职能、社区建设职能等得到很大加强。,24,3.3 财政支出规模的国际比较,若干发达国家政府支出占GDP的比重(%),注：*1990年数据，*1999年数据,25,不同发展程度国家政府支出占GNP的比重(%),26,尽管有些国家在有的时期出现政府支出负增长的情况，但从长期和整体看，政府支出的不断增长构成了发展的总趋势。,27,3.4 财政支出增长的原因分析,解释财政支出增长的若干理论政府活动扩张论偶然事件论非均衡增长论收入再分配论,28,政府活动扩张论由19世纪德国经济学家瓦格
9、纳(Wagner,A.)提出，故称“瓦格纳法则”。瓦格纳断言，工业化经济的发展必然伴随政府活动规模的不断扩张，原因：劳动分工和生产的专业化经济交往复杂化经济主体间的摩擦增加要求更多的政府保护、调节和管理活动。收入提高和社会进步对分配问题的关心加强对教育、文化、保健、福利等服务的需求增加要求政府以更大的比例提高这些方面的支出。政府需直接介入某些大规模的投资生产领域,29,小结上述每一理论都有其合理性，但它们一般都只强调单一或少数几个因素对财政支出的独立影响，没有一种理论能够单独解释整个现象。即使将这些理论放在一起，也仍有解释不清的地方。影响财政支出的因素经济因素：如人均收入增长、技术变化、公共服
10、务相对成本提升、城市化等；政治和社会因素：如政局稳定、人口状态、观念变化等。,30,4.1.公共项目评价的特点及其标准,1.公共项目评价的特点2.现值3.净现值标准,31,1.公共项目评价的特点,与私人项目相比，公共项目的成本收益分析更加复杂。主要原因在于：第一，私人项目的决策以私人净收益为标准，而公共项目的决策则以社会净收益为标准。私人净收益=私人收益-私人成本=内在收益-内在成本 社会净收益=社会收益-社会成本=(内在收益+外在收益)-(内在成本+外在成本),32,第二，与私人项目相区别，公共项目的成本和收益一般无法直接采用市场价格加以评估。市场价格不存在，像清新的空气、优美的风景等。市场
11、价格不能真实反映项目的社会边际成本或收益，如垄断价格等。,33,此外，政府部门在考虑项目的成本和收益时，还要受到各种所在级次的影响。中央政府通常要根据公共项目对全社会产生的影响权衡该项目的可行性。地方政府一般只考虑公共项目对本辖区的影响。,34,2.现值,现值（present value，PV）未来一笔钱的现值指的是，你为将来有权获得这笔钱而在今天所愿意支付的最高数额的货币。公式表示：为年利率，习惯上被称为贴现率(discount rate)，为 年后的所得。,35,从直观上说，上式表明了以下两点：未来的一元钱和现在的一元钱是不相等的，因此，不能轻易将未来的一笔钱和现在的一笔钱进行简单加总；在
12、其他条件相同时，你为了得到一笔钱等待的时间越久，你愿意在今天为它支付的钱就越少。,36,一个项目的收入情况 假如该项目在未来 年经营期内每年给业主带来的收入分别为。那么，从当前看，该项目给业主带来的总收入是多少呢？应将未来各期的收入转化为现值，然后将它们相加。如下图所示。,37,图 项目收入流现值的计算,38,该项目收入流的现值可以用下列公式计算：,39,3.净现值标准,成本收益分析中的核心问题是对项目的投入与产出价值加以评估。例：大华公司目前有两个投资项目可供选择：一个是服装设计项目，记为M。M的收益和成本分别是BM和CM。另一个是广告策划项目，记为N。N的收益和成本分别为BN和CN。,40
13、,假设服装设计项目M的投资经营期有T年，其净现值（net present value，NPV）为：表示大华公司通常可能的真实收益率，即资金的机会成本。,41,同理，假如广告策划项目N在S年中产生了相应的收益和成本流，那么其净现值就是：,42,一般说来，净现值方法的决策原则是：只有当一个项目的净现值为正时，该项目才可以被采纳。如果有多个备选的互斥项目，应当选择净现值为正值中的最大者。在成本收益分析中，贴现率 起着关键的作用。在衡量项目是否可以采纳以及进行项目比较时，的不同值可能会导致不同的结论。,43,以大华公司为例，采用不同的贴现率计算并比较两个项目的现值。见下表。,44,贴现率的高低与两个项
14、目的净现值,45,结论：在贴现率 的值较低时，则服装设计项目优于广告策划项目；而贴现率 的值较高时，则广告策划项目优于服装设计项目。在=7%时，服装设计项目的净现值小于0，这一项目甚至变得不可行。,46,贴现率的高低对具体项目的选择至关重要。过高的贴现率实际上会对那些较长远的收益构成歧视，进而对项目形成歧视。在一般情况下，的取值应反映企业资金的实际机会成本。,47,除了净现值标准外，别的评价标准：内部收益率（internal rate of return，IRR）（收益现值与成本现值相等时的贴现率）收益成本比率（benefit-cost ratio，BCR）内部收益率和收益成本比率可能导致错误
15、的决策。,48,假定有个项目X，现在需要支出100美元，1年后可得收益110美元，故其内部收益率为10%。另一个项目Y，现在需要支出1000美元，1年后可得收益1080美元，其内部收益率为8%。（两个项目都不可重复。）假定企业可以按6%的利率自由借贷。按内部收益率标准，项目X优于项目Y.但项目X只挣得4美元，项目Y挣得20美元因此，项目规模不同时，内部收益率的标准的指导作用很差。,49,可行性要求一个项目的收益成本比率大于1。因为BC就意味着B-C0，而这正好是可行性的现值标准。可是，如果作为比较都可行的项目的标准，收益成本比率就基本没用了。例如，研究两种处理有毒垃圾的方法。方法1是建造一个垃
16、圾场，B=2.5亿美元，C=1亿美元，B/C=2.5；方法2是用火箭把垃圾送到土星上，B=2亿美元，C=1亿美元，B/C=2。按收益成本比率标准，会选方法2。现在假定，在对垃圾场方案进行分析时，无意忽略了垃圾泄漏对农作物造成的价值4000万美元的危害。如果把这4000万美元看作是垃圾场受益的减项，则B/C=2.1，垃圾场方案仍优于火箭方案。但是这4000万也可看作成本的增项，则B/C=1.79这说明，在计算收益成本比率时，本身就存在模棱两可的地方，因为收益总可以被视为“负成本”，反之亦然。,50,4.2 公共项目评价的步骤,1.成本-效益分析的一般步骤 2.公共项目成本和收益的类型 3.公共项
17、目成本和收益的度量4.贴现率的选择 5.通货膨胀的处理,51,下表以水利工程项目为例，列示了有关的分类情况。,52,表 某水利工程的成本和收益,53,（中间的成本：增加了本地区的旅游收入，增加了农具厂的收入；中间的收益是建设、管理和维护旅游设施，建设农具厂投入的人力物力）在全面考虑项目所产生的成本和收益时，应当注意避免对某一项目的成本和效益进行重复计算。例如，对目前不能耕种的土地进行灌溉，并把下列两项之和算作项目的收益就是重复计算（1）土地价值的增加，（2）耕种这片土地所获得的净收入流的现值。这里的问题时，农场主或者耕种或者卖掉土地，而不能同时做这两件事。还要注意连锁反应问题：收入分配问题不确
18、定性问题（项目有风险，必须把它转化成确定性等价）,54,3.公共项目成本和收益的度量,几种不同的测度方法市场价格影子价格 消费者剩余 无形成本和收益的量化 成本有效性分析,55,市场价格对那些可在竞争性市场上交易的产品或投入品，应当使用市场价格对项目进行评估。,56,影子价格对可在市场上交易，但市场价格并不反映真实社会价值的产品和投入品，设计出一种新的能反映产品实际价值的价格，即(shadow price)。不少公共项目的产出品或投入品有价不实或无价可循的原因项目的产品或服务在垄断市场上交易存在因管制、税收或补贴而导致的价格扭曲产品或服务具有外溢性需要对价格进行调整，以反映真实的边际社会成本或
19、边际社会收益,57,无形成本和收益的量化 航天飞机计划的收益之一，就是提高国家的威望；修建公园，是让人欣赏美丽景色。一位记者在评论英国人考虑是否修筑英吉利海峡海底隧道时说：“修筑海底隧道，并不是因为枯燥的成本收益分析说它值得，而是因为英国人需要一个大项目奋发起来。隧道最终建成，实际耗资是原来估算的2倍。,58,时间价值估计法：时间就是金钱评价时间到底值多少钱(闲暇的价值是税后工资率，能否自由选择工作时间，不同时间段的时间价值不同）生命价值估计法：生命是无价的 花费巨大抢救生命的例子：登山探险，沙漠紧急救护一种是将未来收入的现值作为生命的价值。有两方面的问题：一是该方法认为获救者闲暇时间的价值为
20、零；二是认为收入较高者的生命价值高于收入较低者的生命价值，这显然是荒谬的。另一种认为生命的价值可以通过人们所要求的风险补偿来估计。假如公共项目有助于减少发生伤亡事故的概率，由此减少的经济损失就属于该项目的收益。,59,成本有效性分析(最低成本选择法）即假设项目的收益或者目标既定，通过比较不同方案的成本多少，从中选择成本最小的方案。是成本收益分析的一种变体,60,成本收益分析的不适用,以美国为例：清洁空气法规定，确定空气质量标准时，不考虑成本大小。清洁空气法要求公司安装尽可能减少污染的设备，不管进一步减少污染的收益多么小。濒临灭绝物种法要求不惜一切代价，保护物种食品、药品和化妆品法要求禁止在食品
21、中添加任何致癌物质，不管这些物质有多小。,61,政府采购制度,一、政府采购的定义1、政府采购指国家各级 政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。完善、合理的政府采购对社会资源的有效利用，提高财政资金的利用效果起到很大的作用，因而是财政支出管理的一个重要环节。,62,2、政府采购的内容具体的政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的对政府采购行为进行管理的一系列法律和惯例的总称。具体来说，政府采购制度包括以下内容：（1）
22、政府采购政策，包括采购的目标和原则；（2）政府采购的方式和程序；（3）政府采购的组织管理。,63,二、政府采购的特点、原则和方式1、政府采购的特点相对于私人采购而言，政府采购具有如下特点：（1）资金来源的公共性（2）非盈利性（3）采购对象的广泛性和复杂性（4）规范性（5）政策性（6）公开性（7）极大的影响力,64,65,2、政府采购的原则（1）有效竞争原则（2）公开性原则（3）公平性原则（4）推动国内竞争和促进产业发展的原则,66,有效竞争原则是指政府的采购活动能使政府所需商品和劳务的供应者、承包商或服务者之间实现有效的竞争。通过竞争，商品和劳务的提供者可以提供更好的商品和技术，并且设法降低产
23、品成本和投标报价，从而使政府机构处于一种有利地位，有利于获得物美价廉的商品和劳务，从而实现政府充分利用财政资金的目的。,67,公开性原则就是要求政府采购活动具有较高的透明度，要公开发布采购信息，公开开标，公开中标结果，使每个有兴趣的或已参与的供应商都能获得同等的信息。,68,通过政府采购，应当有利于打破垄断和地区封锁，促进企业降低成本，提高产品技术含量，为企业发展创造良好的环境。,69,3、政府采购的方式（1）采购模式（2）政府采购的具体方式,70,71,（2）政府采购的具体方式公开招标：通过公开程序，邀请所有有兴趣的供应商参加投标。选择性招标：是指通过公开程序，邀请供应商提供资格文件，只有通过资格审查的供应商才能参加后续招标；或者通过公开程序，确定特定采购项目在一定期限内的候选供应商，作为后续采购活动的邀请对象。这种方式在确定有资格的供应商时应平等对待所有的供应商，并尽可能邀请更多的供应商参加投标。限制性招标：不通过预先刊登公告程序，直接邀请一家或两家以上的供应商参加投标,
