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1、城市有限经营与城市投融资,丁健 教授上 海 财 经 大 学,城市有限经营与投融资的基本理论,一、城市价值与城市有限经营1、城市价值投融资的基础。城市价值的构成：（1）城市收益；（2）城市效率；（3）城市满意度。2、城市有限经营广义的投融资，可以提升城市价值，是资金循环利用的主要途径。,二、城市有限经营的内涵和主、客体界定 1、内涵：运用市场经济手段，对构成城市空间和功能载体的一部分资源、要素等进行集聚、重组和运营，使其从资源资产资本的过程。2、特点：（1）市场是运作平台；（2）制度是基本保障（包括市场规则，具体的操作制度等）；（3）投融资方案是关键（一般由专业人士制定）。,3、城市有限经营的客
2、体可融资的对象（1）有形的资源或资产自然生成；人工生成；延伸生成。（2）无形的资源或资产知名度；信誉度；城市品牌。,4、城市有限经营主体投融资的主导或参与者（1）关于市场失灵与政府失灵的理论（2）经营主体：*政府首先是发起者、组织者；然后转化为监管者和调控者；*企业主要的参与主体；*市民重要组成部分；3、各自的行为界定：政府有所为，有所不为；企业不以利润最大化为目标；市民维护城市公共利益。,三、城市有限经营的目标、运作思路及风险1、城市有限经营的目标：（1）在保证满足公益性需求的前提下，利用市场手段增加公共产品的供给，提高公共服务的水平，保证所提供产品与服务的安全性，扩大公共福利享受的覆盖面。
3、（2）通过城市各种设施和要素的经营，促进有限资金的循环利用，提高资金的使用效率，用最少的投资，建设更多的服务于广大市民的城市基础设施和社会公共配套设施。（3）保证城市建设资金的可持续供给。,2、运作思路：（1）城市建设与经营市场化：*开放城建项目和经营项目市场；*坚持谁投资、谁承担风险、谁获得收益的原则。（2）各种项目经营公司化：*实行业主制（投资产权关系明晰等）；*实行经济合同约束。（3）加强政府监管：价格，产品技术标准，服务质量和安全。（4）有效地利用各种市场工具。,3、城市有限经营和投融资的风险（1）负债建设中的规模失控风险；（2）有限资源或优质资源被掠夺性经营风险；（3）利率、汇率和购
4、买力的市场风险；（4）地方保护主义或政府越位造成的垄断和违规风险。,四、国外城市经营与投融资模式,1、德国模式政府主导，竞争性管制与多元融资。2、日本模式建立项目定向资金来源，政府监管，企业化经营。3、法国模式委托经营管理。4、英国模式渐进式私有化。5、美国模式市场竞争为主，私人部门广泛参与。,五、城市土地利用与融资,1、城市土地利用必须把握好的环节（1）必须当好业主（处理好长远与短期、全局与局部的关系）。（2）把握好供给节律时间与空间的节律，关注基础设施建设与土地开发的时间序列。（3）创造良好的土地市场环境，保证土地市场价值的客观性。（4）做好依法供给土地，保证出让或转让土地的融资能力,2、
5、土地经营与融资方式（1）合理的土地批租解决启动资金；（2）土地租赁创造长期的现金流；（3）土地置换利用土地级差套现；（4）土地入股土地股份化；（5）土地的腾笼换鸟地租杠杆促结构调整；（6）零地批租不供地，只增资；（7）土地重划旧区改造中的功能换资金。,3、土地开发与融资方式的组合（1）同基础设施的捆绑式开发与融资；（2）优质土地资源（如岸线资源）的“倒推式”开发与土地价值增值；（3）城市土地的集成式开发土地的综合开发与项目的集成建设相结合与拆解式融资；（4）大地产、小房产的开发多元资金的利用。,六、城市基础设施项目投融资,1、项目分类与投资主体的确定（1）经营性项目全社会投资（2）准经营性项目
6、政府部分投资或补贴，吸引社会投资（3）非经营性项目政府投资，但设施维护与管理可以市场化,2、国内外基础设施投融资改革的趋势（1）趋势之一：由单一的政府主导模式转变为政府与社会资金共同参与的民营化主导的混合模式。（2）趋势之二：基础设施的投融资市场由政府垄断的封闭市场转变为全社会竞争的开放市场。,3、基础设施项目的投融资的方式（1）非经营性项目的投融资：*包干制以包干协议为基础的投资制度；*代建制由第三方介入的项目投资与建设制度；*BT模式投资-回购的投资方式。,（2）经营性和准经营性项目的投融资A、PPP模式公共部门与私人部门合作的投资与建设方式，包括：*特许经营经营类（BOT，TOT等）；*
7、外包类（整体外包，模块外包）；*私有化类（整体私有化，部分私有化）。,市场化投融资模式的推荐,B、以项目为主的投融资：*以设施使用协议为载体的方式；*以有偿供给为基础的方式；*以产品的预购为条件的方式；*FBT（FinancingBuildTransfer）由业主确定融资建设方（投标人），由融资建设方（投标人）负责项目资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收合格后由业主回购，并由业主向建设方（投标人）按项目总投资支付回购价款的一种融资建设方式。,FBT融资建设方式的特点：第一，对投资建设方无特殊资质要求，只要其具有较强的投融资能力即可。第二，按照项目融资的方式进行融资。建设方采取成立项目公司的方式
8、，以项目公司为主体筹措建设资金，业主方为项目公司的融资贷款提供担保，为便于项目公司融资，一般需业主出具回购承诺(银行履约保函或政府财政还款承若)及第三者回购担保。第三，在建设过程中，业主对工程的参与程度较小。在项目建设期间，项目公司履行业主职能，负责项目的融资建设管理。项目施工单位由项目公司确定。业主的主要职责是确定项目建设标准、验收标准和支付回购款项。,FBT方式适用于工程技术成熟、技术标准明确、投资规模较大的工程项目。此方式的主要优点为：一是有利于扩大投资者的选择范围；二是由FBT项目公司作为主体进行融资，可降低投资者的投资风险，拓宽融资渠道；三是项目结构清晰，建设协调、管理的各个环节衔接
9、紧密，业主进行工程管理的难度较小；四是建设风险全部转移给项目建设方承担，业主的建设风险较小，同时，建设方具有较大的自主权和利润空间。,C、金融工具的应用：*股权并购、出售部分股份和上市；*发行市政债券，推行债转股；市政债券可以分为：一般债券，担保债券，收入债券。*项目的投资信托。,七、构建新型投融资体制的若干建议,1、构建一个新型投融资体制建立政府部门职能清晰、分工明确，以优质城市资产和资本为融资载体，以城投公司为操作平台的“政府主导、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的新型城市建设投融资体制。其中城投公司的运作是关键。,2、创新具体的操作机制：（1）城市规划与土地储备相结合的联动机制；（2
10、）城市基础设施建设与土地开发捆绑机制；（3）政府投资的杠杆与滚动使用机制；（4）投融资方式的多元机制；（5）项目建设的代建机制。,3、保证资金有效注入，保持投融资的持续性。（1）财政资金补充、城建资产注入，建立良性的资产负债关系；（2）建立以土地增值收益或规费收入返还为基础的，稳定的城建资金供给来源；（3）不断扩大城市建设投融资主体的资产规模和现金流量，提高资产质量和运营能力。,4、分类处理好政府与城投的关系，完善“政府项目、公司受托、市场运作”的机制。对于应急和突击性等政府交办的任务，应建立“政府委托交办模式”，明确分工和操作程序，并且落实相应的资金。对政府采购类公共服务项目（公路养护、污水
11、处理、垃圾收集处置等）应建立“政府采购、企业特许经营”的方式。其中的定价模式为：合理的成本+税金和法定规费+合理的利润。,对供水等公众直接收费的政府管制类项目，应建立“政府定价、企业收费”的特许经营模式。其操作路径是：政府与与城投等公司签订“特许经营合同”特许经营企业进行项目建设与以后的日常的经营与管理地方政府依据合同条款进行监管（包括价格、产品质量、服务水平和安全）。,5、城投公司需要转型和升级（1）定位的转变：从非市场主体基本市场主体（带有一定的政府职能）；从项目具体投融资与建设主体城市建设、营运、管理资源的配置主体和运作主体。（2）功能应该转型为资源的总配置、项目的总集成、资金的总结算和
12、城建系统的总风控。,具体的功能包括：引导功能：以城投的资金投向为导向，引导经济要素的空间配置，逐步化解城乡“二元结构”的矛盾；撬杠功能：以城投资金撬动更多的社会资本，参与城市的现代化建设，构造起政府、企业、市场相结合的信用主体和融资结构；,支撑功能：以地方融资平台支撑城市的重点工程建设，形成城市发展的新支点和新增长点。协调功能：协调经济、社会和生态的三者关系，协调政府与市场的关系等。,（3）运作模式的转型：项目运作为主资产和资本运作为主。其升级的路径是：项目主导资产整合资产运作资本运作城建资源的综合配置和链式运作。（4）开发模式的转型：从单个项目的开发集成式开发，从而提高开发的能级。,（5）融资方式的创新：以信贷为主信贷、资本市场和其他融资工具并举。可以积极推进组合捆绑融资、拆分分类的多元融资、资产变现融资、以项目为主体的融资等新的融资方式。同时可以利用二次财务杠杆（企业债、中期票据、可转换债券、银行保理等），提高资金的周转速度和流动性。,（6）投融资空间的拓展：从本城市（地区）本区域（城市圈、群）国际；从城市基础设施保障性住房城市交通枢纽、城市综合体、特色开发区等。（7）构建现代投资公司的治理结构，形成科学的投资决策机制、建设集成与执行机制、内部监管机制，保证公司的运行效率，降低风险的发生频率。（8）加强人才的引进和培训，调整人才结构，提高队伍的综合素质。,谢 谢!,
