对武陵山少数民族地区现状的调研报告.docx

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1、 武陵山少数民族地区现状调研报告湖北省民族宗教事务委员会中 南 民 族 大 学湖南省民族事务委员会贵州省民族事务委员会重庆市民族宗教事务委员会二九年十二月调研组主要成员顾问：赵仁秀 湖南省民族事务委员会副主任 徐 飞 贵州省民族事务委员会副主任向远道 重庆市民族宗教事务委员会副主任组长：胡祥华 湖北省民族宗教事务委员会副主任 张跃平 中南民族大学经济学院院长 教授 博导成员：胡令明 湖南省民族事务委员会副巡视员 黄 平 中南民族大学经济学院党委书记 唐启明 湖北省民族宗教事务委员会经济处处长 曹承民 湖南省民族事务委员会经济处处长 孔 刚 重庆市民族宗教事务委员会经济处处长 余文生 湖北省民族

2、宗教事务委员会经济处副处长 李明高 湖南省民族事务委员会经济处副处长 吴继堂 贵州省民族事务委员会经建处副处长 张 英 中南民族大学经济学院副院长 教授 硕导沈道权 中南民族大学经济学院副院长 教授 硕导陈祖海 中南民族大学经济学院教授 硕导梁世夫 中南民族大学经济学院教授 硕导柏振忠 中南民族大学经济学院副教授 硕导成艾华 中南民族大学经济学院副教授 硕导朱乾宇 中南民族大学经济学院副教授 硕导陈全功 中南民族大学经济学院副教授 硕导乔维全 中南民族大学经济学院副教授 硕导曹 考 中南民族大学经济学院讲师李先玲 中南民族大学经济学院讲师统稿：张跃平 柏振忠目 录一、前言二、武陵山少数民族地区

3、的贫困状况（一）贫困面广（二）贫困程度深（三）脱贫能力弱三、武陵山少数民族地区贫困原因分析（一）自然条件恶劣（二）人口素质低下（三）制度贫困突出四、加快武陵山少数民族地区发展的建议（一）制定促进武陵山少数民族地区经济社会发展的特殊支持政策（二）建设武陵山少数民族地区人口现代化作为扶贫开发突破的重点（三）大力加强武陵山少数民族地区交通基础设施建设（四）繁荣武陵山少数民族地区民族文化旅游产业（五）促进武陵山少数民族地区特色产业发展附1：武陵山少数民族地区地理范围的界定附2：武陵山少数民族分布一、前言湖北、湖南、贵州、重庆三省一市边境交汇之处，是我国土家族的最大聚居地，俗称“武陵山少数民族地区” 对

4、武陵山少数民族地区地理范围的界定，目前学术界存在着多种观点，详见附1。该地区含盖50余县（市、区），土地总面积约为一五万平方公里，总人口约3000万人，其中，土家族、苗族、侗族等30多个少数民族人口占地区总人口的48.9% 武陵山少数民族分布具体状况详见附2。，是我国内陆跨省交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带。武陵山少数民族地区为喀斯特地貌，峰峦叠嶂，山高谷深，是全国重要的生态功能区和资源富集区。该地区具有丰富的生态资源、生物资源、矿产资源、能源资源、旅游资源和少数民族文化资源。近年来，在当地党委、政府的正确领导之下，武陵山少数民族地区人民群众励

5、精图治、务实奋进，发展步伐明显加快，经济总量大幅增长，基础设施不断完善，人民生活逐年改善，区域影响日益扩大，正由过去的蛮夷之地、贫穷之乡成长为中国极具发展潜力的希望之地。然而，由于受多方面因素的制约，武陵山少数民族地区长期处于贫困落后状况，经济社会发展一直处于低位运行阶段，与其他地区的差距正呈现越来越大的发展趋势，是我国当前重点扶持的一八个集中连片贫困地区和扶贫攻坚的主战场之一。为加快武陵山少数民族地区经济社会发展步伐，促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展的统一、稳定、和谐局面的形成，根据国家民族事务委员会主要领导的指示，由湖北省民族事务委员会牵头，联合中南民族大学、湖南省民族事务委员会、贵州

6、省民族事务委员会、重庆市民族事务委员会五家单位，并由中南民族大学经济学院负责具体调研工作，专程赴湘、鄂、渝、黔三省一市武陵山少数民族地区进行了学习调研。现将调研情况报告如下：二、武陵山少数民族地区的贫困状况（一）贫困面广1总体状况近年来，尤其是实施新一轮扶贫攻坚以来，武陵山少数民族地区党委、政府不懈努力，各族人民以科学发展观为指导，抓住机遇，加快发展，扶贫开发工作取得了新的成效。然而，由于受多方面因素的制约，武陵山少数民族地区的贫困状况仍然不容乐观。2008年，恩施州、湘西州、张家界市、怀化市、铜仁地区、黔江区人均GDP为8020元，仅相当于全国平均水平（22856元）的35.09%；城镇居民

7、人均可支配收入为9911元，相当于全国平均水平（12973元）的76.40%；农村居民人均纯收入为2586元，相当于全国平均水平（4761元）的54.32%（详见表1）。根据联合国粮农组织的界定，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%-59%为温饱，40%-50%为小康，30%-40%为富裕，低于30%为最富裕，2007年，恩施州、湘西州、张家界市、铜仁地区、黔江区农村居民恩格尔系数分别为51.9、48.3、51.9、49.2、51.5，由此可见，整个武陵山少数民族地区的经济发展水平尚处于温饱的边缘。调研表明，武陵山少数民族地区的贫困人口多分布在自然条件恶劣地区，其中一少部分还处于赤贫状态，是扶

8、贫攻坚的硬骨头。2分省来看湖北省恩施州绝对贫困人口居高不下，截至2008年底，该州农村建档立卡的贫困人口仍有一三6.76万人（其中应纳入低保人口35万人），占全州总人口的35.2%，占全州乡村人口的39.9%。这些贫困人口大多集中在深山区、高寒区、地方病高发区。全州纳入“整村推进”范围的重点贫困村1966个，占总数的67.8%；目前仅实施了826个，占总数的42%，还有1140个难度更大的贫困村尚待扶持，占总数的58%。根据湖南省民族事务委员会2006年贫困监测，湖南省武陵山少数民族地区的其中17县市区 包括：湘西土家族苗族自治州的龙山县、永顺县、保靖县、花垣县、凤凰县、古丈县、泸溪县和吉首市

9、，张家界市的永定区、桑植县，怀化市的通道侗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、麻阳苗族自治县、靖州苗族侗族自治县，以及城步苗族自治县、江华瑶族自治县。尚有贫困人口71.一八万人、低收入人口79.39万人，分别占该地区总人口的12.2和一三.6。并且，近年来这些地区的经济发展水平与湖南省以及全国的平均水平相比较，其差距呈逐年扩大趋势。重庆市渝东南少数民族地区贫困面较广。截止到2007年底，渝东南少数民族地区有贫困人口14.78万人、低收入人口28.22万人，分别占该地区总人口的4.7和8.9。并且，渝东南少数民族地区三次产业的比例为25.0：38.7：36.3，而重庆市三次产业的比例为11

10、.7：45.9：42.4，说明渝东南地区中农业还是占了较大比重，工业化程度和第三产业的发展还比较落后。从农村居民人均纯收入来看，2007年，渝东南少数民族地区人均纯收入为2665元，仅相当于重庆市农民人均纯收入3509元的76。 贵州省铜仁地区有国家级贫困县1个，即沿河土家族自治县，省级贫困县6个，即松桃、印江、思南、江口、石阡、德江。2008年，全区财政总收入23.11亿元，地方财政收入10.98亿元，农民人均纯收入2457元。其中，人均纯收入1196元以下的贫困人口72.65万人，贫困发生率为20.1%。（二）贫困程度深贫困是一种多维现象，根据不同的研究目的，可以用不同的方式定义贫困。本文

11、对贫困的研究主要是收入研究。从2004年中国政府政策声明中我们发现，中国政府正在改变紧盯经济增长率的做法，倾向于维持一个温和的GDP增速，而把更多的关注投向提高贫困人口的收入和生活水平。1用贫困发生率、贫困深度指数和贫困强度指数三个指标定义贫困本文使用三个不同的贫困线和三个国际流行的贫困指标：贫困发生率、贫困深度指数、贫困强度指数，以湖南省桑植县为例，利用桑植县20062008年3年10村的农户贫困监测数据，对武陵山少数民族地区的贫困状况进行描述和分析 湖南省桑植县是国家级贫困县，地处湖南省西北部，武陵山脉北麓，是贺龙元帅故乡，红二方面军长征出发地，在被调查的100户农村居民中，总人口为395

12、人（2008年），其中，男性人口占51.39%，女性人口占48.61%。分析结果显示（具体数据详见表2），进入扶贫开发新阶段 2001年，中国政府制定了中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年），中国农村扶贫开发进入新阶段。以来，桑植县贫困发生率明显下降，如果贫困线按年人均958元计，贫困发生率从2006年的23.93%下降到2007年的5.78%，进一步下降到2008年的2.53%，三年时间下降了89.43%；同样，贫困线按年人均1067元或1196元计，贫困发生率下降也是十分明显的。然而，总体上看，贫困深度指数、贫困强度指数三年间的下降比例并没有贫困发生率下降那么明显，甚至在一些年份还出

13、现了反弹。贫困线按年人均958元计，贫困深度指数、贫困强度指数20062008年三年间分别下降47.一三%、63.89%，分别低于贫困发生率下降的42.30个百分点、25.54个百分点；并且，贫困深度指数、贫困强度指数在20062007年间出现反弹，其中，贫困深度指数由2006年的0.0314提高到2007年的0.0531，提高了69.11%，贫困强度指数由2006年的0.0072提高到2007年的0.0一三7，提高了90.28%。这就说明进入扶贫开发新阶段以来，桑植县贫困人口虽然下降了，但贫困人口的内部收入差距并没有得到缓解，反而在一些年份加剧了，说明以桑植县为代表的武陵山少数民族地区贫困程

14、度仍然较深。2按农户人均纯收入将农户分组来定义贫困按农户人均纯收入将农户划分为4个层次：人均纯收入低于贫困线，人均纯收入高于当年贫困线0500元，人均纯收入高于当年贫困线5001000元，人均纯收入高于当年贫困线1000元以上。同样以桑植县为例来考查武陵山少数民族地区贫困程度（具体数据详见表3、图1）。从选取的湖南省桑植县10村100户农村居民来看，贫困线以下的农户由2006年的21户下降到2008年的4户，下降了80.95%；贫困人口由2006年的95人下降到2008年的22人，下降了76.84%。不管是从贫困户的下降还是从贫困人口的下降看，桑植县的总体贫困率下降十分明显。但是，从不同收入分

15、组来看，人均纯收入高于当年贫困线0500元，高于当年贫困线5001000元，高于当年贫困线1000元以上三组的变化却并不一致，其中，人均纯收入高于当年贫困线0500元、1000元以上两组人数略有上升，分别由2006年的38人、一三1人增加到2008年的68人、一八8人，增加了78.94%、43.51%，而人均纯收入高于当年贫困线5001000元的人数出现了先明显减少后略有增加的波浪型变化，由2006年的一三3人减少到2007年的105人，再略增加到2008年的117人，而总体上减少了16人，减少了12.03%。这就说明进入扶贫开发新阶段以来，桑植县农户内部收入差距并没有得到缓解，反而有所加剧，

16、贫困农户的贫困程度仍然较深。（三）脱贫能力弱1经济发展水平低从上世纪80年代开始，武陵山少数民族地区扶贫开发已经持续了近30年，但武陵山少数民族地区的发展仍然处于低水平状况，不论是经济总量还是人均值与全国比，差距都很大。2008年，恩施州、湘西州、张家界市、怀化市、铜仁地区、黔江区共实现经济总值1438亿元，人均GDP比全国平均水平低14836元；实现财政总收入一五2亿元，人均财政收入848元，比全国平均水平低3823元；完成固定资产投资719亿元，人均固定资产投资4010元，比全国平均水平低91一三元；三次产业结构比恩施州为36 ：25 ：29，湘西州为19 ：42 ：41，张家界市为17

17、：25 ：58，怀化市为22 ：37 ：41，铜仁地区为37 ：28 ：35，黔江区为一五 ：48 ：37，而全国三次产业结构比为11 ：49 ：40，与全国相比，武陵山少数民族地区三次产业结构比存在着明显的不合理性。2基础设施条件差国家和各省市加大对武陵山少数民族地区的投入，使武陵山少数民族地区的生产生活条件得到了很大改善，但是由于历史欠帐过多，公共投入供给与投入需求之间严重不平衡，加之投入成本高，比较效益低，制约社会资本投入的增长，使得武陵山少数民族地区交通、水利、电力、通讯等基础设施很难得到根本改善。以交通为例，湖南省武陵山少数民族地区与鄂渝黔三省市县级及以上衔接公路中，路线未联通、等级

18、不配套或等级偏低（四级及以下），形成“断头”情况共20余条（详见表4）。3社会事业发展滞后近些年来，国家和省加大了对武陵山少数民族地区各方面的投入，使武陵山少数民族地区的社会事业取得长足发展，但是由于历史欠帐过多和现实投入不足，直接制约了武陵山少数民族地区教育、卫生、文化等社会事业的快速进步。以贵州省松桃县为例，在教育方面，目前全县少数民族偏远贫困村寨面临诸多困难，具体表现为：一是基础建设落后。123个贫困村中完小54所，初小和教学点38个，共92所（个）。92所村完小（教学点）有2所无校舍，41所没有厕所，急需改扩建以适应教学需求的有55所；二是教学设施不足。一类贫困村完小或教学点普遍缺少黑

19、板、课桌凳等教学设施；三是师资力量薄弱。92所村完小或教学点有教师469人，其中公办教师只有220人，代课教师有249人。现有教师队伍也还存在学历不高，年龄偏大，综合素质偏低等不足；四是贫困学生、留守儿童比例大。12116名在校生中，有贫困学生8338人，占68.8%，有留守儿童学生6122人，占比例50.5%。教育、卫生、文化等社会事业发展滞后导致武陵山少数民族地区的人口素质低下，文盲率、半文盲率偏高。值得注意的是，从本次调查所接触的广大干部群众来看，他们普遍反映出了强烈的脱贫愿望。整个调查组，分别走访了湘鄂渝黔四省市10县20村，与当地干部群众座谈30余次，所到之处，干部群众都纷纷表示，这

20、些贫困地区的人口基本上都具有一定的劳动能力，盼望政府进一步加大扶持力度，帮助他们解决紧缺的生产资料、生产资金、劳动力技能等方面的现实问题，继续实施开发式扶贫，帮助他们走上脱贫致富之路。而所接触到的省、州、县、乡、村各级领导，也都对当地的贫困状况倍感焦虑，认为这些落后地区要想跟上全国小康的步伐，仍将面临诸多难以克服的现实困难。三、武陵山少数民族地区贫困原因分析（一）自然条件恶劣武陵山少数民族地处山地、森林以及高湿度地区，分布于边远山区和高寒山区，山高坡陡路险，生产生活条件恶劣。1生产条件差“八山半水半分田，一分道路和庄园”是武陵山少数民族地区自然地理特色的真实写照。山地面积比例大，耕地面积比例小

21、，人均耕地面积尤其是高产稳产面积少。并且，大多地处高寒山区和岩石山区，气候复杂多变，日照时间短缺，农田水利设施落后，自然灾害频繁发生，投入产出比例失衡。以湖南省张家界市桑植县为例，该县地处湖南省西北部，武陵山脉北麓，是贺龙元帅故乡，地貌为中山到低山型，山地面积占全县总面积的90%，有大小山头10426个，人均耕地面积0.72亩，而人均有效灌溉面积仅0.32亩。 资料来源：桑植县民族局，2009年7月。2生活条件苦武陵山少数民族群众生活条件艰苦。武陵山少数民族地区农村人口占总人口的比例高，而农村人口中又有相当一部分人生活在交通不便、信息闭塞的边远山区和高寒山区，仍然过着“养猪养羊为过年，养鸡养鸭

22、换油盐”的原初生活，更有一部分群众生活在“交通靠走，通讯靠吼，娱乐靠酒”的落后状态。同时，武陵山少数民族地区地处高寒山区和高湿度地区，人畜饮水不安全，而农村普遍未建立低保、医保体系，即使个别县市开展了相关工作，但标准低，覆盖面窄，使得各种地方病不时发生，残疾人群占比较高。加上冰冻、山洪、滑坡和旱灾等自然灾害频繁发生，而人们抵御灾害能力弱，导致武陵山少数民族地区因灾返贫的现象比较严重。3发展机会少武陵山少数民族群众在社会和经济发展方面的机会少。少数民族群众，尤其是妇女，因为诸多社会排斥，严重影响他们在社会和经济发展方面的机会，处境尤为不利。距离学校较远、教育成本高以及与当地语言和文化不相容等因素

23、造成一些少数民族人口尤其是妇女文盲率高。这对当地人民提高生产技能、获取就业机会和增加收入的能力产生了巨大负面影响。缺乏与外界的接触以及语言沟通的障碍使得少数民族群众获取非农就业机会、市场开发与投资方面的相关信息较少，因而很难从中受益。4区位条件差武陵山少数民族地区各县市远离城市中心，距本省和周边省会城市一般都在500600公里之间，目前仍有很多县市处于“三无”（无铁路、无国道、无高速公路）状况；村庄离集镇大多路途遥远，出村离乡道路崎岖险陡。区位条件差严重制约这些地区与外界之间尤其是经济发达地区之间的人员往来、物资交流和信息沟通，无形中增加了资源配置的成本，对武陵山少数民族地区发展起到了天然屏障

24、的作用。例如，武陵山少数民族地区人才回不来、引不进、留不住、用不起，除收入水平因素外，在很大程度上也是因为这些地方自然条件差，地域偏僻，交通不便所致。（二）人才极度缺乏1人才总量不足，结构不合理武陵山少数民族地区人才总量明显不足，高学历复合型人才严重缺乏。据第五次人口普查，全国少数民族各类人才中，大专以上学历的仅占35.3%，低于全国平均水平6.7个百分点；在少数民族专业技术人才和企业经营管理人才中，初级职称分别占73和78%；全国第一、二、三产业的从业人员分布比例分别为64：17：19，少数民族从业人员分布比例为78：8：14。人才总量不足、复合型人才奇缺现象在武陵山少数民族地区表现得尤为严

25、重。武陵山少数民族地区人才结构不合理。其主要表现在：（1）学历结构不合理，文化层次偏低。2002年底专业技术人员的学历结构比，研究生：本科：专科：专科以下，在湖北为1：46：172：281，在湖南湘西州为1：266：1019：775，专业技术人员中大学本科占比恩施州不足10%，湘西州略好一些，也不足一五%，两州高学历人才严重不足；（2）人才的学科专业结构不合理。在2002年底恩施州、湘西州、黔江区三地区专业技术人员中，中文、数学、物理、化学等基础学科的较多，外语、工程技术、计算机及应用、工民建、农业生产等专业的较少，而环境科学、水土保持、旅游、天然林保护、生物工程等方面的人才基本上是空白。如湘

26、西州凤凰县近年来旅游业发展迅速，而目前该县没有一个旅游专业毕业的大学生。恩施州正在大力发展反季节蔬菜和无公害蔬菜的种植，而该州学习蔬菜专业的本科生只有2人。（3）区域和行业分布极不均衡。文化、教育、卫生行业人才相对较多，工业、农业、工程技术等面向国民经济建设主战场的人才严重缺乏。事业单位、全民所有制单位专业技术人员相对较多，企业及非公有制单位专业技术人员很少。例如，湘西州非公有制实体的人才只占人才总数的1.2%；黔江区非公有制经济单位的专业技术人员只占人才总数的4.4%。2少数民族干部人才缺乏，扶贫能力有待提高（1）干部人才队伍总量不足。从总体上看，据第五次人口普查，少数民族干部人才占全国干部

27、人才的比例为 7.4%，低于全国少数民族人口比例 1个百分点。并且还出现了各民族干部的增长比例不平衡的现象，一些少数民族的教育发展程度较高，因而干部成长相对较快一些，所占比例较高；而另一些少数民族的教育发展程度相对较低，干部成长相对比较缓慢，出现领导干部选拔难的问题。（2）人才队伍结构不合理。从学历结构看：少数民族干部中大专以上文化程度占比偏低，甚至还有一部分是初中以下文化程度。从专业结构来看:少数民族干部在企业工作和从事经济、金融、法律等部门工作的人才比较少，而在文教、农林医、党政管理部门的比较多。从分布来看：存在着党政干部多，专业技术干部少，妇女干部少。从理论功底看：少数民族干部大多是在工

28、作实践中锻炼成长起来的，有很多没有系统地接受过基础知识的学习和理论思维的训练，基础不够扎实，理论功底不强。（3）干部扶贫能力有待提高。地方各级政府在扶贫开发中起着关键作用。然而，武陵山少数民族地区干部的管理能力明显不足。虽然植根于少数民族社区，并且对少数民族文化、历史和社会情况了解透彻，武陵山少数民族地区干部中拥有技术特长、经济知识、金融管理知识、需求导向型规划能力的少数民族干部极度缺乏。对参与式扶贫开发以及其他模式的扶贫开发，武陵山少数民族地区干部经验明显不足，把扶贫开发仅局限于修路、增加GDP的干部不在少数。相反，地方政府应针对各地不同情况，因地制宜开展工作，保证所采取的扶贫举措能够满足当

29、地的实际需求；应将扶贫开发逐步转入到形成扶贫自我造血能力，形成发展的有效机制。体制机制支持能够保障少数民族在迅速变化的环境中从社会、文化财富中受益。3少数民族群众受教育程度低，积淀性贫困突出在武陵山少数民族地区，贫困使得教育难以普及，而教育不普及又造就了更深的贫困，形成了教育与贫困之间的恶性循环。同时，在这些地区，人口的快速增长与人力资本水平低下的现象共存，过剩的人口加大了资源和环境的压力，抵消了经济增长的成果，而人力资本的不足又使得过剩的劳动力无法实现有效的转移，双重问题的作用加剧了武陵山少数民族地区农村的贫困深度和广度。（1）儿童在校率低。武陵山少数民族地区人口素质低下的原因之一是儿童在校

30、率低。数据显示，尽管国家在2006年对农村和部分试点城市贫困人口实行了义务教育“两免一补”特殊政策，湖南省桑植县、湖北省利川市本年度的小学学生在校率达到了100%的水平，高出全国0.8个百分点，但是，2006年两县（市）儿童在校率特别是初中学生的在校率明显低于全国平均水平，尤其是桑植县，2006年初中学生在校率只有66.7%，仅占全国平均水平的2/3稍强（详见表5）。（2）劳动力文化程度低。数据显示，2006年全国农村劳动力的文化水平主要是初中程度，占比超过一半，而以湖南省桑植县、永顺县为代表的武陵山少数民族地区农村劳动力的文化水平主要是小学和初中程度，其中，小学程度接近总数的一半，分别达到4

31、4.9%、46.5%；大专及以上文化程度，桑植、永顺两县明显低于全国平均水平，特别是永顺县，从监测的100户农村家庭来看，2006年度没有一人具有大专及以上文化程度，劳动力文化水平之低下可见一斑（详见图2图4）。（3）思想观念保守陈旧。大多数贫困经济学家赞同这样的观点，即贫困经常是历史积淀下来的产物。这里面包含了传统的生产方式，也包含了历史形成的观念和意识形态。在相当程度上支配着贫困地区居民的生产和生活，并成为经济发展的桎梏。武陵山少数民族地区处于“老、少、边、山、穷”地带，人口的低素质除表现为文化水平和生产技能普遍低外，还表现在劳动者的愚昧落后的传统文化观念、保守陈旧的习惯思维定势和胆小怕事

32、的落后社会偏见等。例如，在一些地方，有的安贫乐困、抱残守拙，小农经济意识根深蒂固，竞争意识极度缺乏；有的畏惧困难、“等、靠、要”思想甚为严重，对新理念、新事物难以迅速接受；有的受交通的极其不便和家乡情节思想的共同作用本想外出务工的村民仍停留在家中，甚至一些村民根本就没有出去打工赚钱改善生活的念头。这些落后的观念，严重阻碍了生产力的发展，即使国家在这些落后地区投入了大量的人力、物力和财力，也仍难以取得预期的效果。这种积淀性贫困是扶贫工作中的一大难题。（三）制度贫困突出按照新制度经济学的理论，有效率的制度能够促进经济增长，反之，无效的制度会成为生产了发展的阻碍。从制度角度对武陵山少数民族地区的贫困

33、状况进行分析，制度安排上的不合理和不平衡是形成区域经济发展不平衡的重要因素。1二元化城乡结构使人生而有差距1986年国家确定贫困标准时，绝对贫困线与全国农民人均纯收入之比为1：2(206424元)，2006年扩大到1：5(6933587元)。农村经济次发达地区受计划经济体制的束缚较深，再加上政治、经济体制改革和转型滞后，使计划经济的思维方式、领导方式和生产方式等非经济因素，作为一种超经济力量影响了村民的脱贫致富。在农村，以产权制度、财政制度和土地制度等制度的存在，进一步束缚了农村经济次发达地区的发展。资源配置制度的不公平和不平等，在武陵山少数民族地区表现的尤为明显，更加剧了当地贫困村民的贫困程

34、度。2市场化改革取向使资源向发达地区流动在个体发展资源上，存在着市场配置资源的现象。在农村经济次发达地区，最大的资本是土地资本和劳动力资本。在我国市场化的进程中，农业成为低效劳动，而贫困地区的劳动力家庭负担重且整体素质偏差，无论在当地工作还是转移到较富裕地区，大多从事低酬劳、低效率、高耗时性劳动。由于当地的教育、培训、就业体系等建构不健全，导致剩余劳动力无法得到有效配置。与此同时，经济自由和市场机制最显著的社会功能是导致“社会问题个人化”的社会环境。市场配置资源的经济运行机制的主导作用和教育、培训、就业等配套保障机制的缺失状态，是导致武陵山少数民族地区贫困的社会因素。3科学性缺乏使管理机制和工

35、作机制不畅制度设计失当，政策导入乏力是武陵山少数民族地区农村人口贫困的社会根源。其主要表现为农村贫困地区不合理的政策和发展思路加剧的农村贫困地区人口贫困化。少数民族农村主要面临着上级财政扶贫资金投入的规模偏小的问题，而且政府没有有效地为分配扶贫资金而灵活的制定政策。资金跟着项目走造成了整村推进扶贫目标偏离，“资金跟着项目走，项目又由官方定”，这种扶贫资金的供给模式一方面不能满足贫困农户多样性、分散性及小规模性的生产需求，使他们得不到扶贫资金的扶持，其结果是大多数非贫困农户受益。同时，以扶持贫困村基础设施建设项目为重点的项目安排，虽然也考虑到了项目的覆盖度与受益范围，能使更多的人口得到扶持，但对

36、商品生产程度低，获取经济收入机会缺乏的农户，这种扶持方式只便利了他们的生活，而不能增加他们的收入。在扶贫资金的确定和分配问题上，扶贫资金在总量上严重不足，地方扶贫策略效果不佳。贫困村要有效实现整村推进，按国务院扶贫办的测算，一般是需要投入资金为一五0万至200万，甚至更多。4不健全体制使社会保障制度落后由于当地政府缺乏强有力的财政政策资金的支撑，武陵山少数民族地区社会保障制度仍然存在保障层次偏低、投入结构不合理、事权归属不明晰、管理运行不科学、县级财政不堪负重等亟待解决的突出问题。农民最关注的养老保障在范围、力度、效果等方面远均未达到理想效果。其主要表现：（1）村社会保障体系不健全，保障面窄。

37、由于体系不健全，种类划分过细。（2）管理体制分散，政出多门。农村社会保障事业的管理以民政为主，主要有救灾救济、安置、社会优抚、养老保险等业务，卫生部门负责医疗保障。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易形成合力，共同解决问题。而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。多部门管理还造成农村社会保障苦乐不均，操作不规范，短期行为多。四、加快武陵山少数民族地区发展的建议（一）制定促进武陵山少数民族地区经济社会发展的特殊支持政策1设立“武陵山少数民族脱贫致富实验区”，统筹规划，探索跨行政区域发展的新路子武陵山少数民族地区作为跨省市交界的少

38、数民族集聚区，有着良好的统筹发展基础。一是自然条件上山同脉、水同源、民同俗、经济同质，资源禀赋相似、发展水平相近、文化基础连根；二是已有初步的实践基础，先后建立过湘鄂川黔边区县（市区）政府经济技术协作会、渝鄂湘黔毗邻地区民族工作协作会等统筹机制，2009年1月国务院明确提出成立“武陵山经济协作区”战略构想。建立“武陵山少数民族脱贫致富实验区”（以下简称实验区），是要探索跨省市的、大区域的经济社会发展模式和发展道路，探索连片集中贫困区脱贫致富的新路子，要以“脱贫致富”作为衡量发展的目标。实验区要弱化行政区域概念，把整个武陵山少数民族地区作为一个经济圈统筹规划，协调行动，包括区域内的经济发展思路、

39、产业布局、重大项目布点、市场构建、资金安排、扶贫战略等内容，构建成一个大区域、大扶贫、大发展的格局。设立新的实验区，是要将目前的“武陵山经济协作区”构想上升到国家战略和国家总体规划层次，它要由国家成立专门的领导组织机构（类似“西部开发办公室”），牵头负责研究编制武陵山少数民族地区经济社会发展规划，在管理体制、运行机制上大胆创新，促进经济协作和功能互补，为国家制定相关的经济社会发展政策提供科学依据。2出台一系列特殊优惠性的扶持政策，有针对性地解决武陵山少数民族地区的贫困问题按照新时期我国农村贫困的特点，以及少数民族贫困日趋集中和严重的现实情况，中央政府要在原有的普惠性扶持政策基础上，对类似武陵山

40、少数民族贫困集中区实施更加有针对性的、特殊优惠性的扶持政策。（1）转移支付政策。一是在原基数上增加少数民族发展资金额度。由于物价水平上涨和少数民族民众贫困程度加深，促进少数民族发展的资金渐显不足，因此，建议每年按照上年物价上涨幅度增加少数民族发展资金，直接有效地促进武陵山少数民族群众脱贫致富。二是增设新的脱贫致富专项资金，主要用于贫困农户的农业生产和农资补助，以及劳动力技能培训，以提高少数民族家庭的自我发展能力。三是增加中央税收留成部分，武陵山少数民族地区内的企业营业税、个人所得税可以由地方参与分享；加大矿产、水电、油气等资源的央地分享比例，可按一定比例提取并设立“武陵山少数民族地区生态补偿专

41、项资金”，确保该区域生态保护和建设资金。四是取消武陵山少数民族地区项目建设配套资金。近年来，国家和相关省市对武陵山少数民族地区的项目支持，都要求地方财政配套一定比例资金。考虑到本地区绝大多数现实均为国家扶贫重点县，地方财政十分拮据，难以落实项目配套资金，导致很多扶持项目功效减弱。因此，建议中央对武陵山少数民族地区安排基础设施建设项目、各省市对自治县安排基建项目时，均免除地方财政配套资金，是武陵山少数民族地区能轻装上马，加快发展。（2）金融支持政策。一是鼓励和支持国家政策性银行对武陵山少数民族地区进行专项建设和发展贷款，其额度和利息均按照最优惠政策执行。二是放宽中小金融机构准入门槛，加大发展农村

42、村镇银行和小额信贷的力度，允许多样化资金进入农村金融体系。三是允许设立区域性的“中小企业直接融资促进机构”，帮助武陵山少数民族地区中小企业上市融资；允许发行一定量的地区性政府债券，为武陵山少数民族地区经济社会发展筹集资金。四是扩大农业保险的范围，放宽农村贫困家庭参保条件，减少农户因灾因害因市场导致的农业风险。（3）特殊扶贫政策。一是要在新的国家扶贫战略中体现类似武陵山少数民族集中贫困区的利益，扶贫的重心要放在少数民族贫困连片集中区，扶贫项目和扶贫资金要重点投放在这些区域。建议中央和省市投放在武陵山少数民族集中贫困区的比例不低于当年扶贫资金投入总额的200%。二是要构建一个大扶贫格局。建议中央在

43、“武陵山少数民族经济发展实验区”内整合扶贫办在内的政府各部门，将来自各渠道、各部门的扶贫项目及资金整合到一个统一部门，减少政出多门、资金条块分割的局面。三是调整武陵山少数民族地区“整村推进”任务的额度和完成时间，提高扶助额度到每村300万元，并将扶助资金捆绑在一起，整块地用于脱贫致富。以湖北省为例，列入“整村推进”的项目村全省共计1900多个，目前已完成800个，而余下的1100个项目村主要集中在武陵山少数民族地区，在5年时间内分批进行，共需投入约33亿元。四是实施社会保障政策。主要加大武陵山少数民族贫困集中区内农户的医疗保障制度改革，增加医疗报销比例和补贴额度。以上促进武陵山少数民族地区少数

44、民族群众脱贫致富的特殊优惠性政策，是基于该地区贫困状况和地区发展重要性而言的，建议中央政府在该区域设立“政策执行落实监测点”，由各省市民委系统出面，建立起一个合作协调机制，全面评估和监测政策效果，有效地推进武陵山少数民族地区经济社会又好又快发展。3综合考虑，因地制宜，分类实施扶持武陵山少数民族地区的特殊优惠性政策确定扶贫政策要根据当地的实际情况，因地制宜，分类实施，建议制定适合当地实际情况的有区别的、特殊优惠的扶持政策。优先将特困少数民族地区的贫困村全部纳入整村推进的扶贫开发规划，要坚持开发式扶贫，在政策和资金上加大支持力度，重点改善水、电、路、通讯及住房等生产生活条件，实现稳定脱贫；而对那些

45、缺乏基本生存条件的贫困人口，要实行生态移民和易地搬迁扶贫，确保移得出、稳得住、能致富；对因病因残、生态移民等特困群众，要逐步探索建立最低生活保障制度；对贫困农牧民，要加强技能培训，拓宽农牧民参与公共工程建设、进城务工等的就业渠道，增加收入。（二）建设武陵山少数民族地区人口现代化作为扶贫开发突破的重点要实现武陵山少数民族地区脱贫致富，与其说是自然条件恶劣、经济基础差所带来的难题，不如说是劳动力素质难以适应改革和发展需要所伴随的困难。少数民族人口素质水平和结构、人才队伍结构等与民族地区现代化的发展需要还有相当的差距。就本质而言，当前该地区人口素质“仍然是一种与农业文明相适应的素质，尚未实现与现代化

46、相适应的素质飞跃”。在现代化的有序发展中，少数民族人口的现代化与民族地区现代化是一个双向构建的过程，理论和现实表明，少数民族人口的现代化才是民族地区现代化的出发点和最终目的。1解放思想观念，强化能力建设，促进武陵山少数民族地区人口现代化进程解放思想，转变观念，对于提高武陵山少数民族地区人口素质至关重要。国家应花大力气采取行之有效的措施，设法革除潜藏在少数民族群众头脑中的陈旧思想观念和计划经济条件下形成的错误行为方式。正如江泽民所讲的:“民族地区的广大干部和群众要抓住机遇，发扬自力更生，艰苦奋斗的精神。努力创造改革和建设的新业绩。”在生气勃勃的谋求现代化的发展浪潮之中，无论是主动地还是被动的，各

47、少数民族无一例外地被推进发展的快车道之中。武陵山少数民族树立信心，抓住机遇，明确目标。快速行驶的现代化列车中各少数民族“一个都不能少”，也“一个都不会少”。在21世纪议程（联合国环境与发展大会）中，能力建设是一个十分重要的概念，几乎所有方案领域的实施手段均包括能力建设。针对不同的领域或对象，能力建设的内容和重点各不相同，但总的来讲，能力建设涉及一个国家或地区的人力、科学技术、组织、体制和资源等方面的能力，基本目标是提高一国（地区）评估、甄别、选择、消化及应用等方面的能力。一个国家（地区），可以从国外引进现代化的科学技术、管理思想和管理方法，也可以引进国外先进的政治和行政制度，但决不能，也不可能

48、把现代化国家国民的意识、精神、思想和行为等全盘移植到本国、本地区、国民的身上。因此，以人力资源开发和能力建设为核心，推动武陵山少数民族地区各项事业的健康发展，继而促进武陵山少数民族人口现代化进程，通过人口现代化，实现武陵山少数民族地区人口、经济、社会、资源环境的可持续发展。2发展职业教育，加强技能培训，建立健全结构合理的教育支持体系教育是塑造现代化人的重要途径，在决定一个人的现代性水平方面，教育是关键因素。现代教育不仅在培养和塑造现代人的文化素质、行为方式、人生态度方面起着重要的社会性规范作用， 而且在很大程度上激活了人的自我意识， 提高了现代人的需求水平与自我教育能力， 使现代人在终身化与开放化的教育氛围中不断的完善与发展了自我。因此，必须把民族教育摆在优先发展的战略地位，以提高武陵山少数民族整体素质为根本目的。（1）大力发展面向农村群众的职业教育。支持各类职业技术院校扩大在武陵山少数民族地区农村的招生规模，鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育