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1、一 公路收费权质押的涵义公路收费权质押是债务人(借款人)或者第三人以其合法拥有的公路项目收费权为质押标的,向贷款人提供的一种权利质押担保方式。所谓收费权，是指权利人基于法律的直接规定或者政府的行政特许而享有的就特定的基础设施或者公共服务等收取费用的权利，例如高速公路的收费权、非义务教育机构的收费权等等。所谓收费权质押是指将收费权作为债务履行的担保，当债务人不履行或不适当履行债务致使债权人(质权人)之债权未获清偿时，债权人(质权人)可依合同约定并履行一定程序，通过转让收费权直接获得收费款项来抵偿债权。二 公路收费权质押的法律依据公路收费权质押的提出，首先出现在国务院关于公路项目贷款担保问题的批复
2、（国函199928号）。该批复中对此作出规定：“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权利证书，地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权。”而最高人民法院关于适用（中华人民共和国担保法）若干问题的解释（法释200444号）第九十七条规定：“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，依照担保法第七十五条第（四）项的规定处理。”该解释中列举了公路桥梁、公路隧道或者公路渡口的收益权，却将最主要的公路收费权遗漏，并未明确指明。但公路收费权作
3、为不动产收益权中的一种，不存在任何争议。因此可以确定：（1）、以公路收费权向银行申请质押贷款，符合法律规定。（2）、公路收费权质押的合法凭证是省级人民政府批准的收费文件。（3）、以公路收费权向银行申请质押贷款，必须依法办理质押登记，登记部门为国家交通主管部门和省级人民政府。（4）、公路收费权出质之后，若出质人不能履行还款义务，则作为质权人的银行可依法行使权利，从而实现质权。1 三 公路收费权质押贷款的操作模式下面以工商银行的公路项目贷款为例，介绍公路收费权质押贷款的基本操作程序。（一） 公路项目申请贷款的必要条件公路项目申请银行贷款，应具备以下法律文件：1 政府批文（1）立项、评估和批准开工的
4、批文；（2）政府对征用土地、按比例承担出资和备用资金的承诺；（3）收费权及其标准的批文。2 相关合同建设承包合同、融资协议、技术咨询合同、原材料供应合同、保险合同、经营承包合同及其相应的担保合同。2（二） 收费权质押的设立1 项目法人将收费权批准文件交银行保管。2 在借款合同存续期间，出质人在质权人处或其指定的机构开立唯一的车辆通行费收费专用账户。3 银行对账户的监督，包括支付用途监督、收入归行率监督、偿债专户余额监督和还本付息监督。4 质权实现的方式和顺序。借款人不履行或者不完全履行还本付息的义务时，质权人有权实现质权，其方式和顺序如下：（1）在偿债账户或收费账户扣收；（2）在基本账户以至所
5、有账户中扣收；（3）以监管的方式实现质权，直接到收费站收取。（4）质权人可以依法采取协议转让、拍卖等方式处分质押权并以所得价款优先受偿。3四 公路收费权质押存在的法律问题（一）收费权必须存在且价值确定原则对收费权质押的影响1 在项目建设阶段或者受让收费权融资阶段不能设立质押就新建公路项目而言，根据现行制度，只能以建成的公路申请收费，并经省级人民政府批准后才可以收取车辆通行费。在建设期间直至获得批准之前，项目公司尚未正式获得收费批准文件，那么建设期间不能采取收费权质押担保。4就建成项目而言，受让人在获得收费权之前需要融资的，只能以其他的方式进行融资担保，在受让收费权之后设立质押担保。而不能在收费
6、权过户之前以拟受让的公路项目收费权进行质押。所以，在建设阶段或者受让收费权融资阶段，项目公司或项目实际投资人或投资公司需要以自身或者第三方的资信进行融资担保2 质权实现时的价值才是关键至于担保债权不能超过质押权利的价值，一般情况下的意义不大，因为担保物的价值高低取决于担保权人的主观判断，担保物的价值并非固定不变，依担保法的规定，在担保设立以后，担保物价值如果因为非担保人原因减少的，担保债权也只能就该担保物享有优先权，所以，关键在于实现质权时的价值。5（二） 公路收费权质押贷款前后不衔接中华人民共和国担保法规定，可以用于抵押担保的财产是自己或者第三人所拥有的实物或权利，进行抵押担保之前，必须由具
7、备资质的会计师事务所对拟抵押物进行价值评估，且所担保的债权不得超出抵押物的价值。就新建设公路项目而言，根据规定只能以建设后的公路申请收费，并经省级人民政府批准后才可以收取车辆通行费。公路在建设期间直至获得批准之前，公路经营者尚未取得正式获准收费批准文件，因此建设期间不能采取收费权质押担保。而现实存在的问题是，公路经营者如果在建设阶段不能有效投入足够的资金，公路建设就不可能进行下去，从而成为半拉子公路工程，不利于公路建设。所以，在建设阶段或者在受让收费权阶段，公路经营者需要以自身或者第三人的财产、资信进行担保。同时，公路经营者可以和贷款银行订立阶段性的担保合同，虽然订立分阶段担保合同，但前后的担
8、保方式并不能是独立的，而应该作为一个整体，在公路建设阶段或者收费权过户之前，由投资人或者第三人提供财产、资信担保；当公路顺利进入收费经营阶段，即以收费权进行质押担保，也就是说，贷款银行可以在主合同中约定由公路收费权质押担保替换前一阶段的财产、资信担保。这样一来，就解决了前后阶段的衍接问题，既为公路经营者筹集了建设资金，又极大地降低了银行贷款风险。6 （三） 政府信用不是绝对值得信赖的风险对收费权质押的影响公路经营者以公路收费权进行质押贷款，最终是依靠收取车辆通行费来偿还贷款本息。而收费的稳定性取决于政府行政许可的稳定性和政府是否遵守特许经营协议中的义务。虽然政府的信用是值得信赖，但也不是绝对的
9、。有些政府出于这样和那样的原因，在中途收回或者取消某些特许经营权的情况时有发生，因此在特许经营中的政府信用风险是存在的。而一旦特许收费权被取消或者是政府违反特许经营中的协议，公路收费权将失去依据或受到损害，银行仅仅依赖于公路收费还贷的公路项目贷款则无法收回。虽然，在特许经营协议中可以约定政府回购，并在质押合同中约定由出质人所获取的补偿金应优先于偿还贷款本息，但关键是政府是否回购或者有回购能力。为了能够有效规避政府的信用风险，银行最好能够提前参与特许经营协议谈判，在协议中约定政府应当回购或者补偿的范围及标准，并要求政府为履行回购义务提供担保。 （四） 公路经营者的信用风险对质押也有影响借款合同的
10、签订，是借贷双方在充分协商的基础上合意形成，用公路收费权质押借款，不仅要考虑政府的信用风险，而且要考虑借款人的信用风险。因为银行实行分业经营体制，不能直接参与公路通行费的收取。公路经营者作为借款人，同时又是直接收取车辆通行费的唯一主体，其信用程度如何，将直接影响到借款本息的偿还。因此银行作为质押权人，应该注重对公路收费经营过程的监督，可以派员监督公路经营者的经营管理情况、财务管理情况、重大资产处置情况及重大诉讼或者赔偿情况，也可以委托专门的监督机构代为履行监督职能。 （五） 质权实现存在的法律障碍担保法规定了折价受偿、拍卖和变卖三种实现方式，则银行所能够采取的合法方式也限于此三种。就折价受偿而
11、言，我国金融机构实行分业经营体制，银行不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。商业银行就银行折价受偿的不动产和股权给予了二年的处分期限，因为收费权实际上是一种不动产用益物权，也应该遵守这一规定。所以银行不能在折价受偿后通过实质性经营收费公路来获偿。就拍卖、变卖以及折价后的处分而言，公路项目的变现能力和价值不高。项目公司无法成功经营的公路项目，在市场上能够找到买家的可能性非常小，即使能够成功转让，转让价款也不能使贷款足够受偿。与房屋按揭相比，因为公路设施本身的价值集中在收费经营过程中而非公路固定资产本身，所以，收费权的交换价值对于债权的保障力度较小。公路项目收费权质押主要是一项防御
12、性措施，防止债务人在其未来收益上设定其他担保，对原来债权造成侵害五 如何完善我国公路收费权制度物权法及其配套规定设立的公路收费权质押制度存在着明显而严重的缺陷，给公路收费权质押带来了潜在的法律风险，在新的形势下，如何对公路收费权质押进行管理，如何控制公路收费权质押的法律风险，都是实践需要加以研究、解决的问题。笔者认为，采取如下措施防范风险是必要的：（一） 以法律形式明确公路收费权质押制度 物权法没有直接规定公路收费权质押制度。为解决公路收费权质押无法（指全国人民代表大会或常务委员会通过的法律）可依的状况，保护、完善公路收费权质押制度，应根据物权法定的原则，尽快以国家立法形式明确收费权质押担保物
13、权，改变目前由较低级别法规规范公路收费权质押的现状。7（二）明确、统一规定公路收费权质押的条件 公路收费权质押是以公路收费权的交换价值为目的，质权是通过转让收费权以转让价款优先偿还质押权人来实现。因此，设立公路收费权质押即意味着公路收费权的转让，设立质押的公路收费权必须是依法可以转让的收费权。收费公路管理条例第二十一条和第二十二条规定了几种不得转让的情形，如长度小于1000米的二车道独立桥梁和隧道、二级公路及收费时间已超过批准收费期限23的公路，其公路收费权不得转让。立法应明确规定上述不得转让的公路收费权不得用于质押。 除收费公路管理条例已规定的不得转让的情形之外，笔者认为，为了维护贷款安全，
14、真正体现公路收费权质押的内在价值，收费权质押还应满足如下条件：公路建设必须完成一定投资规模（按国家有关基础设施建设资本金投资比例不低于35的规定，已完成投资规模应在35以上为宜），方可设立收费权质押；公路收费权质押担保金额不得高于已完成投资额的一定比例（参照银行抵押率一般不高于70），已建成公路的质押担保金额不得高于剩余收费期限收费权评估值的70；质押筹措资金必须用于公路建设或公路养护，等等。关于公路收费权自何时起可以质押的问题，有观点认为，“就新建公路项目而言，根据现行制度，只能以建成的公路申请收费，并经省级人民政府批准后才可以收取车辆通行费。在建设期间直至获得批准之前，项目公司尚未正式获得
15、收费批准文件，因此，公路建设期间不能采取收费权质押担保”（ 刘海泉：公路项目收费权质押的核心法律问题分析，载中国公路网2006-05-08）。笔者认为，公路收费权系抽象概念，是指收取车辆通行费的资格，这一资格的取得时间，对于政府还贷路而言，是项目立项时；对于经营性公路而言，始自政府行政许可之时，并非道路建成之时。以BOT项目为例，项目公司通过政府许可同时获得建设公路的权利（义务）与一定期限内的收费公路权益（包括收费权、广告经营权、服务设施经营权）。当然，这一收费公路权益是在公路建成后方得基于公路及公路附属资产实现。由于设立公路收费权质押的现实意义在于筹集公路建设资金，如果规定只有在公路建成后才
16、能设置收费权质押，即失去了设置这一制度的最大价值。为此，应当允许公路投资者在公路建设期间为筹集公路建设资金设置收费权质押。但是，为了防范投资者的投机行为，必须要求在公路建设已完成一定投资规模的前提下，投资者才可以设立收费权质押，且质押担保金额不得高于已完成投资额的70。（三）建立可行、有效的公示制度 物权具有排他性，其变动常生排他效果，如果没有可由外界查悉其变动的征象，则可能导致第三方损害。因此，为发挥物权的排他作用，防止对同一物的争夺，法律需明确规定物权公示制度及公示方法。国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复（国函199928号）与应收账款质押登记办法均对公路收费权质押登记作出了规定，但
17、指定的登记机构却不相同，前者指定“地市级以上交通主管部门”为登记机构，而后者指定“中国人民银行征信中心”为登记机构。笔者认为，公路收费权是一类特殊的权益，由交通主管部门统一管理，其转让也必须履行一定的程序，因此，公路收费权质押的登记公示制度必须与现行公路法律法规的规定相协调、统一，唯此方能维护公路收费权质押的有效性和稳定性。由此，由交通主管部门为公路收费权质押登记机构更为合理。理由是，第一，交通主管部门作为公路的主管单位更熟悉收费公路的情况，对收费公路法律法规的执行适用更为准确；第二，公路收费权的转让必须履行一定的审批手续，由交通主管部门管理公路收费权的质押登记，有利于质押权的实现；第三，便于
18、交通主管部门了解、统计收费公路权益质押状况，及时调整收费公路管理政策。（四）建立整套的监督制度针对公路经营者的经营活动，建立整套的监督制度，积极进行贷后监督。尤其要侧重对贷款人的财务状况、资产重组等方面监督。从制度上积极落实还本付息事项。必要时亦可委托专门的监督服务机构代行银行的监督职能。8（五）在公路收费权授予协议中对收费权质押作出限制性规定在目前法律缺位和新旧法冲突的混乱局面下，为有效控制收费权质押法律风险，政府行政许可授予投资者公路收费权时，可在转让或授予收费权的协议中明确规定被许可人设立收费权质押应满足的条件并须报经许可方审查批准。被许可人设立收费权质押应满足的条件有：（1）公路建设已
19、完成35%以上的投资规模；（2）质押担保金额不高于已完成投资金额的70，已建成公路收费权质押担保金额不高于剩余年限收费权评估值的70；（3）质押筹措资金用于公路建设或公路养护；（4）有收费公路管理条例第二十二条规定情形的，不得设立质押。结论虽然我国已经存在公路收费权质押贷款的实践，并出台较为原则的指导性规定，但笔者需要强调的是，拟建或在建公路收费权是种期待权，用此项权利作为质押标的，向银行申请贷款，在法理上有待进一步探讨。在我国民法典制定的过程中，包括公路收费权在内的不动产收益权如何进行质押，还有待于理论界和实务界进一步深入研究。参考文献：1 窦玉梅:探索于民法中最活跃的领域最高法院民二庭庭长
20、奚晓明谈“关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释”北京：人民法院报，200012152 董开军债权担保M黑龙江人民出版社，1995：1723 徐武生担保法理论与实践M工商出版社，1999：478 4 林伊亘对公路收费权质押贷款担保的探讨J交通财会，1999，（7）5 董开军论担保物权的性质J法学研究，1991，（1）6 曹诗权论动产质权中的转质J律师世界，1998，（4）7 刘凯收费权质押:法律瓶颈还待突破J金融理论与实践，2007，（11）8 何才明收费权质押贷款存在的问题及对策J学习与实践，2004，（5）致谢在本文完稿之际，我向帮助我完成论文的张玉霞老师表示衷心的感谢。在我撰写论文的过程中，张老师倾注了大量的心血和汗水。从题目的选定、论文的架构拟定到最终定稿，她给予了殷切的指导，提出了许多宝贵的意见。无论是在论文的选题、构思和资料的收集方面，还是在论文的研究方法以及成文定稿方面，我都得到了张老师悉心细致的教诲和无私的帮助，特别是她广博的学识、严谨的治学精神和一丝不苟的工作作风使我受益匪浅，在此表示真诚地感谢和深深的谢意。
