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1、浅析完善党政正职监督制度完善对党政正职的监督制度，从我国党政领导体制的特点看，具有必要性;从反腐倡廉建设的现实情况看，具有紧迫性。当前，与党政正职有关的监督制度虽然较多，但针对党政正职的专门监督制度却比较少，而且还不够严密、不够科学、不够有效。完善对党政正职的监督制度，要遵循中央提出的总体思路，突出防治腐败这个目标取向，在完善已有制度的基础上，从分权限权、防止滥用权力、形成综合性监督平台、开展廉政民意测评等方面进行制度创新。完善党政正职监督制度的必要性和紧迫性从理论上看，我国党政领导体制的特点，决定了一般的监督措施对党政正职难以奏效。以地方党委为例，地方党委常委会实行集体领导和个人分工负责相结
2、合的制度，书记名义上只有一票，但拥有会议的召集权和议程的确定权等至关重要的权力。在用人方面，书记事实上拥有对重要干部初始提名的主导权。这些权力使书记和其他常委事实上不可能处于平等地位。其他常委在其分工负责的范围内，其权力配置大致上也是这样一个格局。在政府系统，法律明确规定实行首长负责制，而有的却被演化成了“家长制”。在责任的配置上，一般也是要求党政正职对整个班子的工作负全责或负总责，不少工作还要对党政正职实行“一票否决”。所以，无论是正式权力还是实际支配力、影响力，党政正职与其他班子成员都不可相提并论。在监督制度的设计上，不应将其作为普通领导干部来对待和涵盖。从现实情况看，对党政正职监督乏力，
3、已成为反腐倡廉的一大瓶颈和软肋。按理党委会不能搞班长负责制，“不许用其他形式的组织取代委员会及常委会的领导”。政府系统正职的权力也应有合理的配置和制约。权力没有限制，好心也会办坏事。由于现行体制和传统文化等因素的作用，“一把手”权力太大、分量太重的状况未能有效改变。一些事情公说公有理，婆说婆有理，其根源在于“一把手”还没有讲话。“一把手”说一不二的情形依然存在，由此产生了诸多负面效应。近几年各地查处的腐败案件中，党政正职占有相当的比重，一些串案窝案的发生，更是少不了党政正职的参与和主导。改进和加强对党政正职的监督，一直是政治、经济生活中的难点，也是舆论关注的焦点之一，是不应回避、无法回避的问题
4、。目前党政正职监督制度的现状总体上看，目前涉及党政正职的监督制度大致有两类：一类是具有一定针对性，或者把党政正职作为重点对象的制度;另一类是把党政正职作为一般对象涵盖在内的制度。就党内监督制度而言，大体有以下几类。体现对党政正职权力制约的制度。主要是集体领导与个人分工负责相结合的制度，核心是“三个凡属”，即凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由党的委员会集体讨论作出决定。过去也称“三重一大”集体决策制度。这项制度对于避免方向性全局性错误有重要意义，但在防范腐败方面则有明显的局限性。引发腐败的通常都不是方针政策性和全局性的政治决策，而是那些包含利益冲突、能
5、够进行利益输送和权钱交易的具体事项。比如，给予特定对象以特殊优惠、授予工程项目和政府合同、公共资源交易中的折让、各种税费的减免，等等。一些党政正职规避集体决策，主要也是在这类事项上。同时，这项制度也没有什么严格的监督检查措施，实际的执行在很大程度上依赖于各级党政正职的认识和自觉。体现上级监督的制度。主要有重要情况报告与个人重大事项报告、谈话和诫勉、巡视制度等。其中，巡视制度是目前比较看重的一项制度，实行以来，也取得了不少成效，但由于受到主客观等诸多因素的影响，尚存在发现问题难的不足，通过巡视揭露出党政正职的腐败问题还不是很多。重要情况报告制度主要是在工作方面。个人重大事项报告作为内部报告制度，
6、由于未规定对个人报告事项实行普遍的核查，目前还作用有限。谈话和诫勉制度在当前的社会环境下，阿谀逢迎讨好易，思想锥心坦诚难，往往是鼓励表扬多，批评提醒少，其作用不可高估。体现专门机关监督的制度。主要有纪委的监督，组织部门的干部监督，审计部门的经济责任审计等。从目前看，纪委的监督是最有力度的，但及时性和有效性都还有很大的提升空间。经济责任审计以离任审计为主，主要是一种事后监督，对揭露违反财经制度的贪污、挪用等案件有一定作用，但对收受礼品、贿赂等问题则难以发现。组织部门的干部监督侧重于干部的日常管理，从效果看，揭露出廉政问题的不多。体现同级监督的制度。主要是民主生活会、询问和质询、罢免或撤换要求及处
7、理制度。民主生活会在长期执政的和平环境下，功能客观地说是在退化和弱化。“批评上级官位难保，批评同级关系难搞，批评自己尽放空炮，批评下级选票减少”，这在一些地方和部门不是个别现象。询问和质询、罢免或撤换要求及处理制度理论上是力度很大的监督方式，但目前还没有看到这方面有影响的实例，或者还在试点探索中。体现下级和群众监督、社会监督、舆论监督的制度。党政正职行使权力相对封闭，透明度不高，一般人无从监督。少数领导干部也还不习惯在阳光下履职，不乐于在监督下用权。舆论监督的力量总的来看在增强，但目前各方面对舆论监督的认识并不统一，一些党政正职更是反感、抵触舆论监督。总体来讲，现有的制度体系中，覆盖了党政正职
8、的监督制度虽然不少，但制度的针对性、可行性和有效性都还不够，按照管得住、管得完善党政正职监督制度的对策建议待添加的隐藏文字内容2完善党政正职监督制度，应遵循中央提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的总体思路，突出防治腐败这个目标取向，立足于完善已有制度，着力推进制度创新。从制度上对党政正职进行分权限权。“行政权力永远都是饥肠辘辘的，扩张与强夺是它挥之不去的本性。”必须对权力进行制衡，防止绝对权力产生绝对腐败。从正式制度看，目前地方各级党委政府班子内部都有比较明确的分工，党政正职大权独揽的情况并不多见，但党政正职越过分管领导直接插手具体事项或者先作了决
9、定再倒过来让分管领导执行的情况还是比较普遍的。在一些部门和企事业单位，也有正职直接分管重要人财物事项的情况。针对这些问题，近几年湖南和其他一些地方力促用制度管人管权、管财管物的落实，推行了党政正职“三个不直接分管”制度(有的地方提“五个不直接分管”)，即：不直接分管财务、不直接分管干部人事、不直接分管工程建设项目(有的地方加上审批和执法)，使党政正职主要从宏观角度对全局工作和班子成员进行管理监督，防止党政正职在重要事项上过分集权甚至独断专行。这个路径可以进一步探讨和提炼。规范党政正职的从政行为。在权力通吃的环境下，许多人很自然地会向权力靠拢，即使明知权力是柄多刃剑也会在所不惧。党政正职“坐怀不
10、乱”，是君子自律;避免领导干部有“坐怀”的机会，才是防患未然的理智之举。一些党政正职配置资源的权力过大，在干部人事、工程建设、土地出让、政府采购、矿产开发、项目审批、减免税费、融资贷款、提供补贴等方面掌握着话语权，存在着权钱交易、权力寻租的可能性。针对这种情况，湖南这些年制定了若干约束性举措。如规定党政正职不得个人擅自决定减免税收和土地出让金等有关规费，规定不得以现场办公会、招商引资会、文件圈阅等形式决定应该由领导班子集体决定的重大事项，不准党政正职插手干预工程建设等经济活动。这也是既符合市场经济方向，又能够规范党政正职权力运行的有效尝试，应继续坚持和完善。形成以纪委全会为依托的综合性监督平台
11、。近几年，湖南和一些地方推行了党政正职向纪委全会述廉并接受评议的制度，这是在现有监督制度基础上进行的一个组合式创新。纪委履行监督职能的最直接最有力的方式是对违纪违法问题进行查处，但是，对一些轻微的、苗头性倾向性的问题，不宜都简单地作为案件来查办。还有，有的领导干部虽然社会上长期有反映，但真正作为案件来查办时又很难查实。同时，办案在很大程度上是一种事后的、被动性的监督方式，成本很大，不是监督的最优选择。基于这样的考虑，湖南和其他一些地方创立了党政正职向纪委全会述廉并接受评议的制度。这项制度较好发挥了纪委全会集体监督的作用，体现了主动性和监督关口前移的精神，又整合了巡视、审计、信访以及同级班子和下
12、级监督等各种监督资源，能够对党政正职产生较大的鞭策和督促作用，起到不同于办案的独特效果。建立规范化的廉政民意测评制度。目前的干部考察和巡视等，主要还是通过个别谈话来了解党政正职的廉政情况，从统计调查的意义上讲，这种方法失真的概率比较大。面对面地谈别人的问题，一般人如果没有确切把握不会讲，有利害关系的不敢讲，存在个人恩怨的则可能添枝加叶讲。谈话人背景、个性以及提问方式、谈话的记录和整理等偶然因素都会影响到结论。有鉴于此，我省针对党政正职建立了廉政民意测评制度。每年由上级纪检监察机关和组织部门组织对党政正职进行一次廉政测评。廉政测评分满意、基本满意、不满意三个档次，对不满意票超过20%的，要采取组织措施。“民心无影又无形，却是人间定盘星”。过去讲苍天有眼，这个苍天就是人民群众。民意测评是镜子，是标尺;是压力，是动力;能够比较客观地反映干部群众对党政正职的廉政评价，并具有实际的效果，因而可以对党政正职产生较强的外在约束。
