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1、餐饮企业食品卫生量化分级管理在广州市的应用评估 中山大学硕士学位论文餐饮企业食品卫生量化分级管理在广州市的应用评估? 一巾 一 , 专业名称:公共管理申请人姓名:陈刚导师姓名:郭巍青教授答辩委员会组成签名主席:陈列可李委员:呼如唧学辱论文原创性声明本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名:卜弓以私月妒日期:泸学位论文使用授权声明本人完全了解中山大
2、学有关保留、使用学位论文的规定,即:学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版,有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅,有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索,可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。?姗躲孙?名:却缸毳隗卟月争日日期:枷年,月午日论文题目:餐饮企业食品卫生量化分级管理在广州市的应用评估专业:公共管理硕士生:陈刚指导教师:郭巍青摘 要随着经济的发展,生活节奏的加快,餐饮服务行业与人们生活的联系越来越密切。广州市作为经济发达的地区之一,餐饮企业十分发达,具有“食在广州的美誉,随着城市社会的不断发展和流动
3、的加剧,人们在外面的餐饮服务业消费就餐的机会越来越多,但广州市餐饮行业卫生状况良莠不齐,存在的卫生安全问题不容忽视。年卫生部要求全国实行食品卫生量化分级管理制度以来,食品卫生量化分级管理这项政策已经在广州市实行了近年,目前广州市餐饮企业监督管理部门已经全面开展实施这项政策,因此需要对该政策实施的效果进行评估,以了解政策执行的情况及对提升广州市餐饮服务业的卫生状况起到了怎样的效果。本论文以广州市市级管理餐饮企业为研究对象,运用公共政策定量评估的前后对比法,根据对研究对象各项指标前后进行量化评分的结果进行统计学分析,考察评价了三方面的指标。一是了解广州市市级管理餐饮单位的卫生现状及全市餐饮服务业整
4、体水平,分析存在的主要卫生问题;二是通过对比市级管理餐饮单位在实施食品卫生量化分级管理前后,分析评估企业的食品卫生信誉度、风险性等级、企业的卫生制度、从业人员管理、建筑与布局、食品采购与贮存、环境卫生、辅助卫生设施、专间卫生及加工操作卫生等方面的变化情况;三是对该餐饮行业实施量化分级管理以来,分析该行业在群众举报投诉、行政处罚及食物中毒发生变化情况。此外还分析了该项政策的实施对调节政府监管部门人力资源的效果和社会群众参与的程度,最后总体评估食品卫生量化分级管理这项政策在广州市的实施效果。结果表明,广州市餐饮行业实施食品卫生量化分级管理这项政策几年以来,取得一定的良好效果。市级管理餐饮服务业整体
5、卫生状况处于中上水平,行业硬件设施较好,量化分级管理这项政策开展以来对广州市市级管理餐饮企业的风险分级变化产生了较大的影响,市级管理餐饮企业中级、级单位的数量在增加,级单位的数量在减少,也代表性说明量化分级管理工作开展以来在一定程度上提高了广州市整体的餐饮服务业食品卫生的水平,表明广州市实施量化分级管理方法、步骤是切实可行的。但分析结果也显示出量化分级管理对改善餐饮企业的日常卫生管理的部分项目效果仍然较一般,由于从业人员的卫生意识较差,素质较低等因素,导致在日常食品贮存、加工操作过程卫生中扣分现象仍然比较普遍。此外,量化分级管理工作的开展使卫生监督管理部门加大了监管的力度,餐饮企业受到消费者投
6、诉的数量呈现下降趋势,但事物中毒发生率没有改善;量化分级管理在缓解卫生监督人员缺乏的问题上效果较差,社会知晓率仍有待提高,媒体监督宣传力度及社会监督的作用亟待加强。关键词:餐饮企业食品卫生量化分级管理 政策评估: :,. 坝 ” ”,. ,., ,., . 弱:. . ., , , , ,.,. .圮 .,. ,., . ,;骼 ;.:; ;目 录第一章绪论.第一节研究的背景?.第二节食品卫生量化分级管理的概念和原理第三节食品卫生量化分级管理的原则和运用第四节国内餐饮业食品卫生量化分级管理开展现状.第五节本论文的研究目的和意义第二章政策评估研究方法与内容.第一节食品卫生量化分级管理政策评估理论
7、探析?.第二节调查对象和研究内容?.第三节研究过程?.第三章结果.第一节实施食品卫生量化分级管理后的评分现状?.第二节食品卫生量化分级管理实施前后各项目指标比较评价?第四章分析讨论与建议第一节餐饮企业监管部门实施食品卫生量化分级管理效果评价.第二节实施食品卫生量化分级管理对餐饮企业各项目指标的影响效果评价第三节实施食品卫生量化分级管理对社会公众的影响评价?.第四节本论文的优势与不足?.第五章结论.参考文献?.附录附录:.附录:.附录:.附录:.致谢第一章绪论第一节研究的背景一、世纪末以来国内外食品安全的现状“民以食为天,食以安为先”,食品是人类赖以生存的物质基础。近年来,随着全球化社会流动性的
8、加剧,国内外的食品安全重大事件频繁发生。“三鹿奶粉事件、苏丹红、孔雀石绿、疯牛病、泡菜风波等一系列事件的发生,引起了人们对食品安全问题的密切关注。食品安全,指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害,其领域涵盖了食品生产、食品流通、餐饮服务、食品添加剂及食品相关产品等等。食品安全问题是食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题。食品安全不但引发食品贸易争端,造成重大的经济损失,同时关系到人民群众的身体健康和生命安全,关系到经济发展和社会秩序的稳定,威胁国家安全,已经在全球范围内受到广泛的关注。究其原因,主要有四大方面:其一,危及消费者健康。调查数
9、据表明,美国每年约有占总人口%的人患食源性疾病,中国每年报告万人卷入食物中毒事件。其二,造成重大经济损失。发生在欧洲的“二嗯英污染畜禽饲料事件,仅比利时因大量销毁动物性食品,经济损失就达亿欧元。英国疯牛病事件,不但给消费者造成恐慌,国内经济也遭到沉重打击,每年牛肉和其制品因出口受阻就损失亿美元。其三,发生国际食品贸易纠纷。欧洲与美国、加拿大的“牛肉激素案不但给双方带来很大的经济损失,也动摇了消费者对食品安全的信心。其四,导致了不良的政治影响。年,比利时的“二嗯英事件导致全体内阁倒台;年,德国发生疯牛病导致农业、卫生部长下台;国内的“三鹿奶粉事件使奶制品行业受到严重的打击,相关企业负责人也为此负
10、上了严厉的法律责任,监管部门负责人也被追究责任。年第届世界卫生大会首次将食品安全列为世界卫生组织的重点工作,各国政府也加大了经费投入,加强食品安全管理。各国政府和公众对公共卫生安全的重视与日俱增,卫生安全问题成为 /删. /, 侯韦莲,胡世莲.中国食品安全现状与控制措施.安徽预防医学杂志,卜陈君石,食品安全现状与发展.营养健康新观察,:全社会共同关心的热点和焦点问题。二十一世纪以来,食品安全己经引起我国政府的高度重视,国家在加强食品安全关键技术研究方面加大了科技投入,同时政府的监督执法部门不断研究改进食品安全监管效能的方式和手段。我国食品卫生的监督管理工作取得了令人瞩目的成绩,据我国卫生部统计
11、,年,全国食品卫生被监督单位.万个,从业人员.万人,持健康证人数占.%。对食品生产经营单位进行经常性卫生监督.万户次,合格率为.%。粮食、肉、蛋等食品抽样监测.万件,合格率为.%。但是,由于市场的规范性不足和监管的不到位,目前的食品安全存在问题不容忽视,其现状可以概括为以下三大方面。一是微生物污染造成的食源性疾病仍占首位,年上海万人感染食源性甲型肝炎;年江苏、安徽等地万人大肠杆菌中毒,人死亡:年宁夏肉制品受到沙门氏菌污染导致食物中毒事件发生,多人中毒。二是化学性污染,工业化发展造成的环境污染带来农药残留、重金属、二曝英、兽药残留和生物毒素等等问题,直接危及到我国的食品安全。三是非法使用食品添加
12、剂,年“苏丹红事件食品源头的广州市田洋食品有限公司用含苏丹红成分的工业原料制作食品被查证,相关责任人被追究刑事责任;此外新的食品添加剂、食品新工艺包括基因工程技术在食品中的应用,将带来新的食品安全问题.据不完全统计,随着我国工业化的迅速发展,经济水平的不断提高,有%人健康受到食源性疾病的影响,在这些食源性疾病中,%以上都与厨房的食品卫生安全有关.据卫生部年统计,全国共有食品被监督单位户,其中餐饮业包括餐馆、小吃店、快餐店、食堂户,餐饮业从业人员人坩.由于全国各地群众的饮食习惯差异较大和经济发展水平不平衡,餐饮业在企业规模、卫生意识、卫生条件、管理水平、从业人员素质等方面水平参差不齐、监管力度不
13、够,卫生部法监司,食品安全行动计划.新闻通报稿.卫生部办公厅关卡年全国卫生监督工作情况的通报.:鬻聃。./.段周媛.食品安令生活中不能承受之重.浙江市场导报,。国内主要食品安全事件.城市质量生监督,:张志强,郑云雁,年北京生物技术食品转基因食品国际研讨会会议综述.中国食品卫生杂志,:?李允湖,程庆岭.我国食品卫生现状与监督管理.中国饮食卫生与健康.,?卫生部办公厅关于年全国卫生监督工作情况的通报.:/./.食物中毒事故仍屡有发生,食品安全形势依然非常严峻。一大批小型餐馆在极其简单恶劣的环境下进行生产经营,给食品安全带来严重危害。跟据卫生部的统计,年全国共收到各类食物中毒报告起,涉及人以上的食物
14、中毒起,中毒人数人,死亡人坦。餐饮业是食物中毒和肠道传染病的高发场所,目前我国卫生监督人力资源和监管手段十分有限,使得食品卫生监督工作遇到了严峻的挑战。二、广州市餐饮企业卫生监督管理现状及存在问题广州是广东省省会,全省政治、经济和文化中心,辖区内有个区和个县级市,总面积为.平方公里。改革开放以来,广州经济建设取得了显著成绩,已成为工业基础较雄厚,第三产业发达,国民经济综合协调发展的中心城市。广州素来有“食在广州之美誉,作为经济发达的地区之一,餐饮企业十分发达,有色、香、味、形俱全的粤菜及中外各色风味饮食,其中粥、粉、面、饭享誉盛名,拥有多家五星级酒店和众多不同档次的宾馆、旅店,据年底统计,广州
15、市现有获得卫生许可餐饮单位家,集体食堂家。随着广州市城市社会的逐渐发展和社会流动性的加剧,导致食品的运输、贮存及制作的需求增加,同时人民群众财富的积累、生活方式的城市化使人们在外面的餐饮服务业消费就餐的机会越来越多,随着餐饮服务行业的不断发展,各级政府、卫生监管部门和广大企业都对食品卫生安全的问题越来越重视,在大家的共同努力下,餐饮卫生状况有了很大进步,卫生面貌得到明显改善,消费者选择卫生安全就餐的意识有了一定提高。但我市餐饮服务行业卫生状况良莠不齐,存在不同程度的卫生隐患,由于餐饮业是劳动密集型产业,特别中小餐饮业从业人员文化层次主流偏低,素质高低不一,人员流动性大,卫生意识淡漠,法制观念差
16、。其中个体餐饮业的自律性差,城乡结合部的无证非法经营的小餐饮店铺的现象比较普遍,小店档普遍有超许可范围经营,厨房基础卫生设施不完善,厨房使用面积狭小,一个几平方米的单间同时进行食物存放、清洗、加工和烹调等操作程序,“三防设施不完善甚至缺失,餐饮具无消毒措施或消毒方法不当,清洗消毒后的餐饮具刘进,杨明亮。张谦.当今食品安全的现状与对策.中国饮食卫生与健康.,:卫生部.年中国卫生统计年鉴.年发生食物中毒及原因分析.;广州市卫生监督工作统计年报表.没有保洁存放,从业人员工作服配置穿戴不全,操作上存在生熟交叉污染。此外,餐饮单位非法采购食品原料和使用劣质食用油,违法使用添加剂和使用不合格调味品的现象较
17、多。在政府监管部门方面,全市卫生监督机构人员不到一千人,其中负责餐饮行业监管的人员仅五百多人,监管全市近两万多餐饮单位,人员严重不足,导致对监管对象的监督覆盖率无法达到百分之百,更无法建立长效的监管机制,难以实施全面有效的监督管理。三、餐饮业食品卫生量化分级管理出台的背景一旧监督模式存在的问题以往由于旧的卫生监督体制是在计划经济体制下建立的,只强化了政府监管的职责,忽视了企业及消费者的责任。监管机制没有理顺,监督与监测没有分开,而且监测工作往往和部门经济利益相关,造成发放卫生许可证、到企业定期抽检成了监督机构的一项主要经济收入,普遍存在重发证、轻日常监督管理的现象,只要企业交足了相关的检测费用
18、,监督检查只是走走过场。另外由于企业没有分级,所以辖区的卫生监督员基本采用“拉网式的卫生监督方式,无论企业的规模有多大,是星级宾馆还是中小餐馆,也无论卫生管理水平和经营状况如何,在日常监督检查中基本采用一致的模式和频次。这样工作量很大,虽然做了很多工作,但监管所产生的效果却不明显.其次,企业属于被动式的卫生监督模式,往往应付完每次的检查就完事。再者,由于被监督单位多,而监管人员少,经常是餐饮单位发生食物中毒、群众举报或是专项检查行动等情况,才对企业进行监督,这种应付式的监督十分被动埔。所以需要政府从制度上、体制上和机制上采取新的方法和措施,能够有效的预防和控制食源性疾患的发生,提升食品卫生监督
19、的水平和效率.自建国以来,国务院卫生行政部门就致力于公共卫生队伍的建设,经过近年的努力,我国已拥有过万人的卫生监督执法队伍和万人的疾病预防控制技术队伍,但是,这与五百多万户食品生产经营单位和二千多万人的食品从娄立岩,赵问刚,张玲萍.由实施量化分级管理制度谈餐饮业监督管理模式的转变.中国卫生监督杂志.:.:陈屏历.从量化分级管理制度谈食品卫生管理模式的改革.中国公共卫生管理,:.刘桂刚,冷毅.食品卫生监督量化分级管理制度势在必行,预防医学论坛.;业人员相比,卫生监督人力资源显得十分不足。广州市市级食品卫生监督员每人平均监督管理食品生产经营单位几十家,区级卫生监督人员每人平均二、三百家。卫生监督资
20、源得不到合理配置,监督次数平均,对卫生水平良好的企业缺乏鼓励机制;以及在监督过程中,没有按危险性分析的原则,无法集中力量加强对关键环节的控制,导致卫生监管效率不高墙。因此这种旧的监督管理模式必须随着社会经济发展而进行必要的调整。二责任分担的理念年世界卫生组织在食品安全大会上提出“责任分担理念,强调保证食品安全需要由政府、企业和消费者的共同参与,并认为企业自律是保证食品安全的根本措施之一憎。年世界卫生组织在摩洛哥召开首届全球食品安全管理者论坛上,世卫总干事强调,全球食源性疾病死亡的增加应引起社会更广泛的关注,保证食品安全应是全社会的责任。论坛上阐述了应用危险性分析理论及方法监管食品安全的良好效果
21、,主张按照有关法律、法规及标准对企业进行强制性管理以及与企业自身制定的规程相结合的综合管理方式,充分调动企业的积极性,对企业及食品按其相对危险性的大小程度进行分类,作为监督检查频次和力度的依据。政府的主要职责主要有国际间食品安全方面的最新进展,制定政策及标准,改善制度并加强监督管理等;企业的责任主要是将消费者食用安全放在第一位,严格要求员工守法,加强对关键控制环节的管理,不断提高卫生水平等;消费者的责任主要是在选择消费时,应考虑企业的卫生状况,若发现问题及时向监管部门举报。卫生部推行的食品卫生监督量化分级管理制度也是基于“责任分担的理论,着重强调了食品生产经营单位的责任。三量化分级管理制度的出
22、台为使我国食品卫生监管模式与国际接轨,消除原有制度的弊端,卫生部在总结国外食品安全监管经验的基础上,结合国内食品生产经营现状,确定在全国逐步推行食品卫生监督量化分级管理制度,并组织制定了食品卫生监督量化分级卫生部法监司。食品安全行动计划.新闻通报稿,.张辉胡小华李锋。等.我国卫生监督体系建设的现状和特点【.中国公共卫生管理,:卜挣陈啸宏.加强建设提高能力努力开创卫生监督工作的新局面.中国卫生监督杂志.,:一徐国景,易国勤.食品卫生管理动态与进展.公共卫生与预防医学.;:指南。年月卫生部下发卫生部关于推行食品卫生监督量化分级管理制度通知,要求各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局遵
23、照执行引。年月,卫生部再次下发关于全面实施食品卫生监督量化分级管理制度的通知,提出在年内在餐饮业中完成实施食品卫生监督量化分级管理工作.年底前在所有食品生产经营单位中实施食品卫生监督量化分级管理制度的要求。卫生部在关于进一步实施食品药品放心工程的通知和关于印发食品安全行动计划的通知中均将实施食品卫生监督量化分级管理作为重要内容和主要措施。食品卫生监督量化分级管理制度是我国食品卫生监督制度上的一项重大改革,依据相关法律、法规的规定,在原有食品卫生监督模式的基础上进行的改革,是运用原理,以保障消费者健康为出发点,运用危险性评估原则确定有关食品的潜在风险,采取有效措施加以预防并把风险减到最低对卫生许
24、可审查和日常卫生监督项目进行量化,重点加强关键控制环节的管理,量化评价结果对企业进行风险分级和信誉度分级,并按等级进行分类监管。这是对我国食品卫生监管理念的一次更新,这次改革标志着我国食品卫生监督工作与时俱进,从此步入一个新的阶段,不仅有利于按市场规律的要求完善我国的法制建设,为经济发展带来新的机遇,也对鼓励企业自律和提高诚信水平具有积极的重要意义,随着食品卫生监督管理模式向风险度和诚信度管理的转变,对提高政府食品卫生监督效率和集中精力发挥监管力度具有积极的作用。第二节食品卫生量化分级管理的概念和原理一、量化分级管理的定义食品卫生监督量化分级管理,是对取得卫生许可证的食品生产经营单位进行日常卫
25、生监督的量化评分,结合卫生许可审查的评分进行综合评价,对企业进行风险性和食品卫生信誉度分级。本定义包括两方面:量化分级管理首先是一种监管模式,是一种对企业的监督管理手段:其次是对卫生监督检查的项目指标进行卫生部.卫生部关于推行食品卫生监督量化分级管理制度的通知.中国食品卫生杂志,:尥何宏.餐饮业质量控制管理中的体系,扬州大学烹饪学报,”张永慧。叶商龙澎接文等.广东省餐饮业食品卫生量化评价表的信度和效度研究.中国食品卫生杂志.了量化,弥补了以往定性监督的不足,使其更具有直观性、科学性和可操作性。量化分级管理与以往监督模式比较见表。表 两种不同监督模式的比较二、量化分级管理中责任分担的概念量化分级
26、管理的食品安全责任分担的概念,强调了保证食品卫生安全需要政府、企业和消费者的共同参与,并认为企业自律是保证食品卫生安全的根本措施之一。在政府责任方面,量化分级管理使政府监管从以前的定性转为定量,使监管更具科学化和规范化。因此政府首先应担负起掌握国际间在保障食品安全方面的最新进展,制定食品安全标准,从消费者健康及企业的利益的角度制定政策,不断完善公开、公平、透明的管理制度及推行有效的监督制度,向消费者提供相关告知等责任。在量化分级管理开展实施以后,政府监管部门要按企业的风险性水平和信誉度确定监管重点,对达到良好等级的企业实行以自身管理为主的方式,金志强,金建平,谢福生等.餐饮业食品卫生监督量化分
27、级管理应用研究.中国公共卫生管理,:监管部门将集中行政执法资源,把监管的重点放在存在问题较多的单位,群众反映意见较大的食品品种;同时,运用危险性分析的原则,对监督事项的关键环节实施重点监管。在企业的责任方面,企业应将消费者食用安全放在第一位,并视此为社会责任,自觉遵守国家法律法规标准,并要求员工严格遵守,培养员工强烈的卫生安全意识及守法意识;量化分级管理的评分表中规定了几种在食品生产的全过程中的关键重点环节,因此,企业就有责任加强对关键控制点的控制,不断加强企业自身食品加工卫生水平,提高食品安全系数。消费者的责任方面,实施了量化分级管理后每间单位都会被评上相应的风险信誉度级别,因此消费者就不应
28、该去无风险信誉度级别、无卫生许可证的场所消费,量化分级管理的政策鼓励消费者光顾信誉度高的场所,这样消费者在选择企业时,要充分考虑卫生情况;同时鼓励消费者向监管部门举报不符合卫生规范和要求的单位。这种监管模式集中有限的监管人力资源,把问题较多的食品生产经营单位、问题出现较多的环节作为监管的重点,使以往的被动监督变为主动监督,使常规监督变为科学的量化监督,使过去单纯政府的责任变为政府与企业、消费者共同承担责任篮.这种模式对进一步提高食品生产经营单位的守法意识,促使企业自律和提高诚信水平以及提高全社会食品卫生的整体水平均具有积极的意义。量化分级管理的原理食品卫生监督量化分级管理是在原有食品卫生监督模
29、式的基础上进行的改革,其运用 ,危害分析与关键控制点原理,对卫生许可审查和日常卫生监督项目进行量化,重点是加强关键控制环节的管理。主要的内涵为危害分析和关键控制点见图.具体是:首先通过乃金志强,金建平等.餐饮业实施食品卫生监督量化分级管理工作探讨.中国卫生监督杂志.,拍 .卧. 。:? ./一,.流行病学及食品工艺学研究,对食品的原料采购、粗加工、贮存、烹调直至食用的整个过程中实际存在和潜在的危害因素进行系统分析,对危害因素的严重性进行评估,确定出关键控制点即食品加工烹调过程中能有效地防止食物受到污染的重要环节,可将其分为能完全消除危害因素的关键控制点与不能完全消除仅能减轻危害因素的关键控制点
30、。然后针对每一个关键控制点,制定出消除控制措施和应达到的标准,同时监测有害因素是否得到有效控制,一旦发现有某个环节未达到控制标准,立即采取相应的校正措施促使该环节符合标准,确保食品污染事件在发生之前已得到消除船。图餐饮业关键控制点第三节食品卫生量化分级管理的原则和运用一、食品卫生量化分级管理的原则食品卫生量化分级管理是根据企业卫生许可审查和日常卫生监督量化评价的情况将其分级,并确定相应的监督检查频率。推行量化分级管理应遵循如下原则糟:一全程监督. ,.:, 曲周琦浅淡卫生监督体系建设.中国卫生监督杂志.:将卫生许可审查与日常卫生监督有机结合,共同决定风险级别、企业信誉度级别及监督的频率,两者相
31、互依存,密不可分。卫生许可审查和常卫生监督都要高度重视,不能忽视任何一个。两者缺一,都不能确定企业信誉度级别。二通过量化评价落实分级管理卫生许可审查及日常卫生监督中均采用危险性评估原则进行评价,根据影响食品卫生安全的可能性及对人体健康危害程度,对每一监督项目确定量化指标设分、分、分三个档次,不符合要求的,该项不得分,据此对企业进行风险分级和食品卫生信誉度分级,确定监督检查所采取的类别和频率。三动态监督食品卫生信誉度级别并非终身的,企业在生产经营中除严重违反相关法律法规需吊销许可证外,凡违反关键监督项目的,予以降低等级:对于轻微的违规能够在限定时限整改并达到相关要求,可保持其等级;在日常生产经营
32、中保持良好记录的单位也可向卫生监督机构申请提高其等级。四公开透明量化分级管理促使消费者享有对餐饮企业卫生状况的知情权。各地监管部门应以各种方式向社会公示,以便消费者在知情的前提下做出消费选择。公开透明制度有利于消费者参与社会监督,从而推动和加强食品安全保障工作。二、食品卫生量化分级管理的运用卫生部制定的食品卫生监督量化分级指南对卫生许可证的发放、日常卫生监督量化工作、信誉度等级的判断标准及监督频率等都有相应的规定.一卫生许可证的发放标准指南中规定卫生许可审查量化表中所有关键项目均符合基本要求且得分不低于总分的%,可发放食品卫生许可证.根据各地的实际情况,各省级卫生行政部门可依据本省的:食品卫生
33、许可证发放管理办法,制定本地的食品卫生许可条件或要求,但不得低于卫生许可审查量化表的要求,应对卫生许可严格要求.二日常卫生监督量化评价卫生部.食品卫生监督量化分级指南.卫生监督员按照卫生部的全国卫生监督机构工作规范实施卫生监督,对已领取许可证的企业进行常检查时要按照附表中相应的日常卫生监督量化评分表进行评分,做出审查结论。三审查结论的判定依据根据卫生许可审查量化得分和日常卫生监督量化得分,分别做出良好、一般、差的审查结论。得分为总分的%以上者,评为良好;得分为总分的%一%者,评为一般;得分低于总分的%者,评为差。四食品卫生信誉度评级及相应的监督频率根据对餐饮企业卫生许可审查和一年内的日常卫生监
34、督审查结论的平均情况进行综合评价,确定企业食品卫生信誉度等级,确定标准为见表:卫生许可审查和日常卫生监督审查结论均良好的,为低风险,评为级,进行简化监督;卫生许可和日常卫生监督有一个良好,另一个一般的,为中风险,评为级,进行常规监督;卫生许可和日常卫生监督均一般的,为高风险,评为级,强化监督;卫生许可审查结论为差的或者卫生许可审查结论为良好或一般,但是日常卫生监督为差的,评为级,不予许可或次年不予验证:量化评分表中标示的是关键监督项目,违反关键监督项目之一的,、级在原有级别基础上降低一个等级。级根据情况停业整顿或依法吊销卫生许可证。对于违反关键监督项目做出降级处理的企业要限期改进,其卫生负责人
35、应重新参加岗位的卫生知识培训。食品生产经营单位按食品卫生信誉度及类别确定监督频率见表卜。表食品卫生监督量化分级表川私一目?川。食鬻誉吐冀嚣齄日薯罢嘉蓑督风险性分级监督剡 度分级 结论 审查结论良好 良好 低度 简化监督良好 一般 中度常规监督一般 良 中度一般 一般 高度 强化监督良好或一般 差骗不鬻停差极高 不予许可注:得分为总分的%以上者为良好,%一%者为一般,%以下者为差表食品卫生量化分级监督频率表第四节国内餐饮业食品卫生量化分级管理开展现状一、国内餐饮业实施食品卫生量化分级管理的情况卫生部于年月下发卫生部关于全面实施食品卫生监督量化分级管理制度的通知以来,全国各地确立在食品卫生监督执法
36、工作中全面实施量化分级管理制度。至今已有近年的时间,从国内等各地餐饮业和集体食堂的量化分级评定结果来看,国内的大多数地方的餐饮单位及集体食堂都是级、级单位占大多数、级和级占少数;年全国实施量化分级管理等级评定的食品卫生单位共户.实施量化分级评定的单位中,评定级单位户,占.%;级单位户,占.%;级户,占.%。餐饮业、集体用餐配送单位的食品卫生量化分级评定率分别为.%、.%.餐饮业中,学校食堂量化评定率最高.%,其次是餐馆.%,评定率最低是工地食堂.%,但同比年有所提高.二、实施食品卫生量化分级管理的主要成效及不足之处卫生部推行量化分级管理制度,对于卫生监督部门和企业都是一次变革,不卫生部办公厅关
37、于年伞国卫生监督作情况的通报.:/./.但能够提升政府监管部门的全新面貌,而且有利于规范企业行为和提高企业信誉度。据薛华对苏州市相城区、徐峰对绍兴县、廖佳媚对成都市的餐饮业量化分级管理效果研究表明,食品卫生监督量化分级管理是目前较为适合的食品卫生监督管理方法。一主要成效一是这种新的食品卫生监督管理模式使监督执法人员的思想理念得到更新,将餐饮企业的食品卫生监督管理模式从旧的文字化监管向新的数字化监管转变,从定性管理向定量管理转变,使每位监督执法人员的监督评价标准得到较大程度的统一,政府监管部门根据量化分级管理模式的要求强化对重点过程、项目的监督,监督过程更加公正、透明,进而提高了政府监督执法队伍
38、的公信力。二是执法变得有据可依。通过对餐饮企业进行量化评级,该级别确定了下一年到该单位的监督频率,这样监管部门就可以把监督重点放到餐饮行业的薄弱环节、关键领域上,集中精力实行重点监控,集中力量对信誉度低的企业进行整改,使监督管理更加有效率,有利于合理配置卫生监督人力资源,在一定程度上避免了监管过程中的盲目性和随意性。三是餐饮企业的硬件设施和自身管理得到长足的改善。量化分级管理模式将厨房加工过程中必备的硬件设施进行了量化细化,并提出了细致的要求,对食品卫生安全危害程度高的项目,列为关键监督项目,而关键监督项目在量化评级过程中起到“一票否决的作用,假如一项关键监督项目不合格,该企业即被评为级,将面
39、临不予许可或次年不予验证,从而极大地刺激了企业硬件设施的改善。随着量化分级管理中要求企业设立卫生责任人及专职卫生管理人员,自身的管理使企业在自律、提高诚信水平等方面取得了较好的成绩,也有效地促进食品卫生水平的提高。四是社会对餐饮食品卫生安全的重视意识得到进一步的提高。通过量化分级管理政策的逐步展开,长效机制的逐步建立,社会舆论渠道的畅通得到不断加强,食品安全知识得到广泛普及,食品法规的透明度得到不断加大,广大消费者甚至全社会监督力量的不断加强,使得餐饮行业容易发生的食源性疾病对于公众健康薛华.苏州市相城区餐饮业量化分级管理效果分析.硕士论文.苏州大学论文.徐峰.绍兴县餐饮业量化分级管理效果分析
40、.硕二论文.浙江人学.廖佳媚.成都市餐饮单位食品卫生量化分级管理现况分析.硕十学论文.四川大学.沈慰如.食品生监督量化分级管理的利弊讨论.中国卫生监督杂志。,:魏新刚,张莉.食品卫生监督量化分级管理有关问题探讨.中国公共卫生。,的威胁有了一定的改善。二存在问题食品量化分级管理是一项长期而艰巨的工作,是卫生监督改革的一个重要内容,我国的其他各地城市正处于不断吸收经验,稳步推进阶段,但是工作仍存在以下问题:在食品卫生量化分级管理评分标准中的一些具体项目标准过高,不切合基层的一些实际,在某些基层地区面临操作困难。再者,评分过程中有些项目的得分由于缺乏统一的控制标准,这样,每位卫生监督员的经验、习惯、
41、检查的方式都会有不同程度的差别,评分结果易受监督员主观因素的影响,一些模棱两可的相同指标评分时可能会得出不同的分数,使得评分过程中还存在不公平,人情、关系评级的现象会有出现勰.此外相当一部分中小型餐饮企业缺乏对量化分级管理制度的认知,被动地接受量化分级管理,观念上没有认识到餐饮企业是作为食品卫生安全的第一责任人。经过量化评定了级别后,我国目前各地基本使用的是发放标识等级牌及在卫生许可证的右上方加贴等级标识,企业若评上了级、级,会主动愿意悬挂牌匾在餐饮的显眼处,而评为级的餐饮企业则不愿意悬挂,部分城市的监管部门往往采用强制措施迫使其悬挂等级牌匾。因此,将量化分级管理的结果使用何种方式公示,能使消
42、费者及时获得安全信息,并享有食品安全管理的知情权和参与权,以及如何建立对各种级别企业的激励与惩戒机制,增加企业创建级单位的积极性和主动性需要进一步研究.第五节本论文的研究目的和意义年卫生部要求全国各地全面实施食品卫生监督量化分级管理这项政策,广州市卫生行政部门在年末开始执行这项政策,首先对餐饮企业运用食品卫生监督量化分级管理,随着全市各级卫生行政部门的工作开展,至今已经正式实施了年多,全面覆盖了全市每一家领取许可经营的餐饮企业。因此很有必要对卫生行政部门在餐饮企业上实施这项监管政策达到的效果进行评估,以评杨卫国,黄彪,张永慧.食品卫生监督量化分级管理制度实施情况研究.中国公共卫生管理.;解伟.
43、食品卫生监督量化分级管理的不足与对策.中国公共卫生管理.,张素英.浅谈食品卫生量化分级管理规范存在的问题与改进方法.中国食品卫生杂志./。价其是否达到了预期的效果,对提升广州市餐饮服务行业的卫生状况的起到了多大的作用。评估这项政策的效果需要通过对比被调查餐饮单位下面的一些具体的项目指标来体现,一是食品卫生监督量化分级级别的构成情况;二是卫生信誉度、风险性等级的变化;三是卫生制度、从业人员管理、建筑与布局、食品采购与贮存、环境卫生及辅助卫生设施、专间卫生、加工操作卫生等各项目评分达标的变化情况;四是餐饮服务行业的群众投诉、行政处罚及食物中毒发生情况等。通过对比政策实施前后各项目评分指标的变化情况
44、,评估政策的实施效果。以发现餐饮企业监管过程中的问题,总结经验,为今后的餐饮服务行业监管政策的改善和提高卫生监督工作效能提供依据,使监督管理工作更科学有序地开展,以提高广州市餐饮服务行业的卫生水平。第二章政策评估研究方法与内容第一节食品卫生量化分级管理政策评估理论探析?、公共政策评估理论公共政策评估是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序,对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动,其目的是改善公共政策系统,提高公共政策决策质量.保证政策目标实现。政策评估不仅是政策运行过程的重要一环,也是促进政策科学化的重要途径。从政策制定的目的来看,政策必然为实
45、现某一目标而制定,因而政策实施的效果就是政策评估的关键钔。食品卫生监督量化分级管理,它具有两个基本的政策设计功能:一是对餐饮单位卫生危害的关键点进行控制,以防止食物受到污染。量化分级管理的核心是对食品从原料采购到摆在餐桌前对每一个过程进行危险性量化评估。对于每一个监督评分项目,根据其对食品安全卫生的影响和对人体健康危害的程度予以打分,特别是对其中的关键性监督项目的一票否决规则,促使政府在监督执法中更有针对性,并在于提高监督执法的效能,避免行政执法成本的浪费。二是对餐饮单位的量化评审由定性转为定量,促进企业自律,使政府监管更具公平性和可操作性,可发动社会的广泛监督。量化分级管理使得餐饮企业的卫生质量水准通过一定的数量指标体现出来,因为定量更能反映出食品的质量。以往对于食品卫生的监督管理工作中,往往只有定性的描述,然而到底脏乱差到什么程度却说不清楚,使得监管工作中难以有准确的评价和有针对性的整改。量化分级管理使得评审的结果更科学,更直观,不但消费者看得明白,而且被管理企业也心服口服钉。从世纪年代以来,政策评估的发展是与社会的政治以及学术的发展相辅相成的。约翰逊总统颁布行政命令批准联邦机构招募人员,进行计划、分析项目发展方面的工作,进而国会对项目评估进行立法则触动了政策评估,使得政策分析得到
