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1、村级民主管理制度及其实践的实证分析基于全国10省21村的调查罗兴佐（西南政法大学 中国社会稳定与危机管理研究中心，重庆 401120）原载甘肃行政学院学报2010年第2期【摘要】20年来，农村民主选举对村庄治理产生了巨大影响，但村民在选举中的主动性仍然不够，对当选的村干部评价不高，对村级民主决策和管理的参与及满意程度仍较低。同时，不同区域农民在村庄选举的参与、对村干部的评价、村务管理的参与等方面存在一定的差异。因此，推进农村基层民主建设，不仅要重视制度建设，而且要关注区域差异，鼓励各地根据实际勇于创新，激发农民参与村级民主管理的积极性。【关键词】村级选举；民主管理；村民参与；区域比较【中图分类
2、号】D621.4 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997（2010）02-0070-08收稿日期：20100308作者简介：罗兴佐（1964-），男，江西吉安人，西南政法大学教授、博士，研究方向：基层政治和乡村治理。基金项目：2006年度国家哲学社会科学基金规划项目“基层民主建设研究”（项目批准号：06BZZ013）。自1987年村民委员会组织法（试行）及1998年村民委员会组织法正式颁布实施以来，村民自治实践已历经二十余年，我国农村民主管理制度与实践的现状究竟如何？本文依据对全国10省21村调查问卷的统计分析，对这一问题进行描述和分析。一、已有研究综述村级民主管理是指在村民自治基础
3、上，村民参与村务决策和村务管理的一种管理制度。其实质是村级事务管理的民主化、制度化。学界对村级民主管理制度与实践研究主要有村级民主管理制度研究和村级民主管理运行状况研究两方面。（一）村级民主管理制度研究村级民主管理制度主要包括村务公开和民主理财等。村务公开是指在行政村范围内，村民委员会把办理本村公共事务的情况，通过一定的形式和程序告知村民，并由村民参与管理、监督的一种民主行为。村务公开制度在各地农村有很多创新实践。在这些实践中，有强调制度建设的，如湖北省宜城的“两公开一监督”制度,即政务和财务公开,采取公开墙的形式定期公布,让农民群众对村组干部和财务人员实行民主监督（罗志献、胡高华，1999）
4、。有强调具体操作的规范，如江西省崇义县以村务公开栏为阵地，设村务公开栏、政务公开栏、处理结果公开栏，按村务公开内容和类型对号入座，使重大村务全程公开；设立移动公开栏，把村务公开内容和本村取得的主要成果，做成活动的宣传牌和广告牌，进行巡回公开和展览；各村每月举行一次村情发布会，向全村群众公布村务，同时接受村民的质询（蔡兆平，2007）。民主理财是村集体经济组织成员对本集体经济组织的财务活动进行民主管理、民主决策、民主监督的过程,是保证农民群众依法行使民主权利,管理村内公共事务和公益事业,对村干部实行民主监督的一种有效形式。由于制度上的缺陷和管理上的漏洞，我国村级财务管理仍存在一系列问题。如村级财
5、务人员业务素质差、收费票据不规范、白条入账和抵库现象严重、财产物资和资金管理混乱、财务不公开等（刘正中、兰俊成，2005)，村级财会队伍不稳定，“包包账”和断头账严重影响了会计资料的规范性和合法性（王秀琴，2005）。针对村级财务管理存在的问题，学界提出了“村财乡管”的解决思路（刘振江、何印强，1998；吴晓明、李崇江，2000）。（二）村级民主管理运行状况研究由于各地农村差异巨大，学界尚缺乏中国村级民主管理运行状况全景式的研究，已有研究主要以村、乡镇为单位，反映的多是“点”和地域性特征。在这些研究中，对农村民主管理运行成效的评价差异巨大。一部分研究认为，各地的民主管理实践取得了很大的成效。认
6、为开展“村级民主日”活动以后，干部清白了、群众满意了、工作好干了（王德明、张允生，1999）；村务公开的透明度和自觉性大大增强,村级事务民主管理活动更加广泛,也更加深入人心,得到越来越多农民的关注和参与（李小群，2007）；“村务民主管理议事卡”制度强化了基层党组织在重大村务工作中的领导核心地位，农民群众的民主权利进一步得到维护，密切了党群干群关系（党耀，2006）。另一部分研究认为，各地的民主管理实践存在很大问题。有些地方在贯彻村务公开制度时，流于形式，“假公开”、“花架子”、“失时效”、“掺水分”、“搞剪贴”（雷达，2004）；一些地方存在着重形式轻实效,制度不健全、决策不民主等问题,使得
7、这项工作未能走上规范化、制度化的轨道（张辉，2005）。白钢曾于2000年进行了一项“关于梨村、河曲、路南三县的村务管理”的调查，提出了一些富有启发的观点，但由于个案数量有限，且侧重于村民自治制度对改善乡村治理方式的意义，从而使研究的深度和广度都受到限制（白钢，2000）。综合来看，学界在村级民主管理制度与实践研究上取得了一定的成绩，但尚存不足：（1）从研究类型和方法来看，存在着重个案研究轻定量分析、重对策研究轻学理探讨等问题；（2）缺乏面上的调查资料，以至于至今我们仍难以知晓全国农村民主管理制度与实践的总体状况。正是基于以上不足，本研究力求通过量化分析来推进已有研究。二、调研过程与数据来源（
8、一）样本选择与调查方法村级民主管理肇始于1980年代村民自治的实行，其在不同农村地区实践的效果差异很大。构成村级民主管理实践区域差异的原因大致有两个方面，一是农村社会内部结构的差异，二是村庄的资源状况。（贺雪峰，2009）为了描述、分析村级民主管理制度与实践的总体状况及区域差异，我们依据前期研究基础，在全国选择了10个省的21个村进行深入调查。本项研究开始于2007年。所有调研人员均多次到调查点调查，绝大多数调研人员的驻村调查时间超过30天。调查主要以访谈为主，同时每个村完成30份调查问卷。在进行本项调查的同时，参加课题的大多数作者多次参加了华中科技大学中国乡村治理研究中心组织的“集体调查”。
9、所谓“集体调查”，就是多人汇聚一处，边调查，边讨论，白天分散调查，晚上集中讨论。本项研究的4个个案村曾是集体调查点。这种集体调查不仅可以防止个人调查的以偏概全，而且有助于在调查现场激活灵感、扩展视野、深化认识。因此，本项研究融入了整个调研组的汗水与智慧。 （二）调查样本基本情况本项调查中，个案村分布情况是：陕西省3个，河南省3个，吉林省1个，福建省2个，江西省3个，湖南省2个，四川省2个，安徽省1个，湖北省3个，浙江省1个。本次调查对象涉及630人，其基本情况如下：（1）性别方面， 627人（缺失3人）中，男性354人，占56.5%；女性273人，占43.5%。（2）文化程度方面，628人（缺
10、失2人）中，不识字或小学没毕业的159人，占25.3%；小学毕业的130人，占20.7%；中学辍学的66人，占10.5%；中学毕业的182人，占29.0%；高中辍学的12人，占1.9%；高中、中专、技校毕业的70人，占11.1%；夜大、职大、电大、函大毕业或通过成人自学考试的5人，占0.8%；全日制大专、大学毕业的3人，占0.5%；有1人不回答，占0.2%。（3）婚姻状况方面，630人中未婚39人，占6.2%；已婚562人，占89.2%；离异6人，占1.0%；丧偶23人，占3.7%。（4）外出打过工经历方面，629人（缺失1人）中没去过的有414人，占65.8%；去过的有213人，占33.9%
11、；不回答的有2人，占0.3%。（5）年龄方面，629人（缺失1人）中，1830岁的有81人，占4.9%；3150岁的有296人，占47.0%；5170岁的有221人，占35.2%；7190岁的有31人，占2.9%。三、农民对村级民主管理制度与实践的参与和认知（一）农民对村庄选举的参与和认知调查显示，村委会选举在大多数个案村得到了落实。如关于问题“最近三年里，您村里选举过村委会主任或村委会委员吗？”，629个有效样本数中，回答选过的占75.8%。但表1却反映，村民在选举中的主动性不够。自1999年后，村委会候选人均采用“海选”方式产生，但有些地方组织较为随意，从而影响了选民的主动性。如个案村湖北
12、L村，“海选”的前一天（2005年10月15日），各村民组长才挨家挨户发放选民证和致村民公开信，告知第二天开小组会选村干部。次日，由镇里的五人工作组和选委会成员分成几个工作组分头到各村民组组织投票。另外，“海选”容易导致选票分散，许多被提名的人难以进入第二轮投票，并且参与第二轮投票的村民数量很少，以至于许多人感觉自己的参与没有发挥任何作用（罗义云，2007）。在个案村湖北艾村，获“海选”提名者有数十名，但在村部召开村民大会，投票决定正式候选人时正值收割季节，到选举会场的选民不足200人（陈涛，2009）。表2 上次村委会选举您有否采取过下列行动？经常做有时做偶尔做从不做不适用不回答有效样本数参
13、加选举会议或候选人情况介绍12.6%14.4%9.6%47.0%15.6%0.8%596动员别人参加各种会议，了解候选人的情况3.0%7.4%3.0%68.3%17.4%0.8%597自己提名某人做候选人2.2%4.9%4.7%71.0%16.6%0.7%597在领导征求群众意见时，推荐某人为候选人1.8%6.5%4.5%69.8%15.7%1.5%597动员别人提名候选人0.8%3.4%3.5%75.3%16.3%0.7%596动员别人投某个候选人的票0.7%3.5%3.9%75.3%16.0%0.7%594劝说别人不投某个候选人的票0.2%1.2%2.3%79.7%16.1%0.5%596
14、对选举表示不满或提出批评与意见0.2%3.9%7.0%71.2%16.8%1.0%597动员亲友抵制不公正的选举0.2%3.2%3.2%76.8%16.1%0.5%596接受过别人的礼物、请客、喝酒0.3%1.3%2.7%79.6%15.6%0.5%597表1.1 最近这次村委会选举，您投票了吗？没投票投票了不适用不记得有效样本数24.2%58.0%17.3%0.5%629表1.2 这是您第一次参加村委会选举投票吗？不是是不适用不记得有效样本数46.4%11.3%40.1%2.2%629表1.3 您投票之前跟家里其他人讨论过投谁的票吗？没有商量商量过不适用不记得有效样本数40.9%17.0%4
15、0.9%待添加的隐藏文字内容21.3%629表1.4 您和家里其他人的意见一致吗？不一致一致不适用不记得有效样本数2.5%17.8%78.4%1.3%629表1.5 最后谁来统一决定？没有统一决定，自己投自己的户主决定不适用 不记得有效样本数1.9%5.2%91.3%1.6%629表1.1和表1.2表明，有半数村民参与了2005年的村委会选举。表1.3-1.5表明，在投票过程中，村民可能有三种意向：（1）村民不太在意家人的意见是否一致；（2）村民自主投票；（3）一户选票由一人代投（不适用率高）。表1.6 上一任村主任是这次选举的正式候选人吗？不是是不记得不回答有效样本数16.1%37.5%28
16、.1%18.3%629表1.7 选主任时，您投票给上一任主任了吗？没有有不适用不记得不回答 有效样本数7.9%29.3%53.6%7.8%1.4%629表1.8 选主任时，您投票给有党支部或上级政府支持的候选人了吗？没有有不适用不记得不回答 有效样本数11.0%23.5%55.2%7.2%3.2%629表1.9 您支持的候选人当选了吗？没当选当选了不适用不记得不回答 有效样本数7.0%46.4%42.0%3.5%1.1%629表1.6-1.9表明：（1）上一任村委会选举，原村主任作为正式候选人的比例相当高。这一点在本项研究的许多个案报告中也得到了印证；（2）对于正式候选人的产生程序，相当多的村
17、民不太清楚；（3）从投票结果看，被调查对象的投票意愿实现程度较高。表2当 当时 当时您为什么选择这位候选人？当 当时您选择这位候选人，最主要的原因是什么？不贪污15.3%3.3%党员16.7%2.1%人品好，诚实可靠28.9%9.4%亲朋好友有好处2.1%0.3%有能力能致富29.9%13.2%办事优先村民利益23.7%4.9%自己家族的人2.9%0.8%办事公道27.5%6.2%在村里势力大4.0%0.2%无所谓谁当都一样15.6%8.9%跟上级关系好9.9%2.1%其它（请说明）2.5%2.9%不适用40.7%43.9%不记得1.0%1.1%不回答0%0.8%在表2“当时您为什么选择这位候
18、选人？”问题中，村民选择村干部时考虑的因素排名前三位的分别为：有能力能致富；人品好，诚实可靠；办事公道。但在“当时您选择这位候选人，最主要的原因是什么？”中，“无所谓谁当都一样”排在了“办事公道”之前。这里有两种解释，（1）具体到某位候选人时，村民的选择通常是综合性的，难以精确排序；（2）由于候选人多是原任村干部，村民的选举期望不高，这也反映在高达43.9%的村民选择“不适用”。表3 您认为村干部做事的时候应该坚持什么原则？通过选举上来的干部在处理村务时，表现怎样？从大多数村民的利益出发80.9%45.0%严格贯彻上级的想法9.5%10.8% 从自己或小团体的利益出发1.6%20.3%从家族观
19、念出发0.3%1.3%还看不出来/不好说4.6%16.5%不回答3.0%6.0%有效样本数629629 表3表明，高达80%以上的村民认为村干部做事应该坚持从大多数村民的利益出发的原则，但是只有45.0%的村民认为选举产生的村干部能够真正坚持这一原则，而“严格贯彻上级的想法”、“从自己或小团体的利益出发”以及“还看不出来/不好说”三项相加的比例竟高达47.6%。这反映出选举尽管改变了权力的授权方式，但对于权力的运行方向却并没有产生实质性影响。就问题“您认为选举对经济发展是有利还是不利？”有效样本数629，回答有利的占52.3%，没有影响的占29.6%，不利的占5.2%，不适用的占3.7%，不知
20、道的占7.6%，不回答的占1.6%。这表明，村民认为选举对村庄有相当的影响，尤其是对经济发展，高达52.3%的村民认为选举有利于经济发展。（二）农民对村级民主管理的参与和认知表4 选举后，村里在下列事务上的决定主要由谁作出？党支部村委会村民代表会议村民会议村民理事会不知道不回答有效样本数分配宅基地20.1%30.3%3.3%1.6%1.3%41.0%2.4%627村集体资源的承包、拍卖21.1%31.3%4.5%4.6%0.2%36.5%1.9%627救济资金和物资的分配21.8%33.1%3.3%0.3%0.5%38.7%2.2%628口粮田的分配17.5%30.8%4.3%3.4%1.0%
21、36.9%6.1%623道路、桥梁的建设和维护21.8%34.2%3.5%2.9%1.3%34.2%2.1%625灌溉水利的建设和维护19.0%33.8%4.5%2.6%1.0%36.2%3.1%622村小学维护21.4%30.6%0.8%1.1%0.2%38.4%7.5%627表4中的数据有三方面的内涵：（1）选举后，村级主要事务决策由村委会和党支部作出；（2）村民自治的其他制度，如村民代表会议、村民会议、村民理事会在村级事务决策中基本上没有发挥作用；（3）对于村级事务是如何决策的，不知情的村民所占比例相当高。表5.1 您对村里的村务公开工作是否满意？非常不满不满意满意非常满意不知道不回答有
22、效样本11.3%20.8%40.9%3.8%19.4%3.8%629表5.2 您是否关心村里的村务公开栏？经常关心偶尔关心从不关心不知道不回答有效样本数19.7%33.2%29.7%14.1%3.2%629表5.3 您是否知道村里以何种形式公开村务？不知道知道不回答有效样本数63.0%32.0%5.1%629表5.4 您认为最需要公开的村务有哪些？ 村干部工资 34.7% 村里的财务支出 67.1% 计划生育指标 45.9% 村集体财产处置 60.1% 救灾救济款发放 59.3% 其他 1.1% 不知道 14.8% 不回答 1.4% 有效样本数 629 表5.5 村里是否曾设立意见箱收集村民对
23、村务的意见？没有设立过设立过不知道不回答有效样本数49.6%28.8%20.8%0.8%629表5.6 您参加过村务决策会议吗？从没参加偶尔参加经常参加不知道不回答 有效样本76.2%12.9%4.9%5.1%1.0%629表5.7 您向村干部反映过对村务管理的意见吗？从没反映偶尔反映经常反映不知道不回答 有效样本70.6%17.8%4.5%5.4%1.7%629表5.8您认为村民参与村务管理最好的方式是？村民大会 25.4% 村民代表大会 28.9% 小组长会议 6.7% 户代表会议 15.1% 不知道 20.7% 不回答 3.2% 有效样本数 629 表5.1-5.8主要从村务公开角度测量
24、村级民主管理的状况。从这8个表格可发现：（1）村民对村务公开较为关心（经常关心和偶尔关心的村民占被调查对象的52.99），但村民对村务公开的满意度仅为44.7%；（2）村民对村务公开形式的认知度很低，不知道村里以何种形式公开村务的达63.0%；（3）村民最关心公布的村务分别为村里的财务支出、村集体财产处置、救灾救济款发放，这三项都与钱物有关；（4）村民对村务公开的参与率相当低，从未参加过村务决策会议的，占76.2%；从未向村干部反映过对村务管理意见的，占70.6%；（5）村民代表大会、村民会议和户主会议被认为是村民参与村务管理最好的三种方式。四、农民参与基层民主实践的区域差异区域比较一直是农村
25、研究的薄弱环节，研究成果相对较少。已有的相关成果多局限在县、乡、村的比较上，很少上升到区域比较研究的层次。区域比较是近年来在乡村治理研究中出现的一种研究策略，旨在更好地描述巨变的乡村及其对乡村治理的影响。贺雪峰曾依据中国农村地区历史与地理结构的不平衡性将中国农村划分为北方农村、中部农村和南方农村，并比较了不同区域乡村治理的差异及原因（贺雪峰，2009）。本文将借用这一分析框架。（一）农民对村庄选举的参与和认知的区域比较表6.1 最近三年里，您村里选举过村委会主任或村委会委员吗？ 北方农村 南方农村 中部农村 没选过 10.0% 39.5% 10.9% 选过 79.3% 52.1% 83.7%
26、不记得 10.0% 5.9% 5.0% 不回答 0.7% 2.5% 0.4% 有效样本数 271 119 239 从表6.1看，南方农村“没选过”的比例大大高于北方农村和中部农村。从本研究南方农村的四个个案报告看，似乎有如下原因：（1）村民对村委会选举的认知还不太清楚，如江西路东村，“笔者走访了许多村民，问他们在1999年直选前的村委会选举是怎样进行的，但是询问结果却发现村民根本搞不清当时的村委会选举和人大代表选举有什么区别，有的表示选过，并且拿出了当时的选民证，可笔者一看却是选人大代表的；有的表示根本没有选过，说以前的选举都是选人大代表的。具体到村委会干部换届，大多数村民更是糊涂，因为他们压
27、根就不知道村干部里还分了村委会干部和村支部干部。”（王小军，2009）（2）南方农村选举宗族影响较大，干部体系相对稳定，选举无悬念，这也可能减弱村民对选举的记忆，如福建涧村，“2006年9月，涧村举行新一届村委会换届选举，笔者全程参加了所有选举活动。选举结束的最后一刻，笔者问支书选举结果和先前的预料相比如何时，支书微笑点头：基本上差不多。实际上，几乎所有涧村人在选举之前都基本上可以判断出选举的大致结果，笔者事先按照自己在涧村生活的经验做了预测，竟然也相差无几。”（吕德文，2009）表6.2 上次村委会选举您有否采取过下列行动？表6.2.A 参加选举会议或候选人情况介绍 北方农村 南方农村 中部
28、农村 经常做 6.0% 25.5% 48.3%有时做 17.5% 6.6% 14.7%偶尔做 13.1% 1.9% 9.2%从不做 53.6% 28.3% 28.0%不适用 9.1% 36.8% 13.0%不回答 0.8% 0.9% 0.8%有效样本数 252 106 238 从表6.2.A看，中部农村农民的参与性最高，“经常做”、“有时做”、“偶尔做”三项相加高达70以上，北方农村、南方农村却只有30左右。从个案报告看，中部农村农民参与性高与村庄派性斗争有关系。在湖北艾村和浙江古村，派性斗争一直很活跃，派性竞争成为影响村庄选举的重要因素（陈涛，2009；陈辉，2009）。不过，表6.2.B至
29、表6.2.E显示，在其他方面，中部农村与北方农村、南方农村的差异又不大，推断其中的原因，笔者认为可能与三个因素有关：（1）参加选举会议或候选人情况介绍关系到对选举政策、过程的了解；（2）表6.2.B至表6.2.E的问题设计具有明显的偏向性，农民真实回答的可能性较小，这从“不适用”比例在北方农村、南方农村、中部农村均十分高可以看出；（3）“从不做”的比例在北方农村、南方农村、中部农村也十分高，这在一定程度上反映出选举政治对乡村社会的人际交往影响力依然有限。表6.2.B 动员别人参加各种会议，了解候选人的情况 北方农村 南方农村 中部农村 经常做 0.8% 6.6% 3.8%有时做 6.0% 4.
30、7% 10.0%偶尔做 2.4% 0.9% 4.6%从不做 78.6% 48.1% 66.5%不适用 10.7% 38.7% 15.1%不回答 1.6% 0.9% 0有效样本数 252 106 239表6.2.C 自己提名某人做候选人 北方农村 南方农村 中部农村 经常做 0.8% 4.7% 2.5%有时做 2.8% 6.6% 6.3%偶尔做 4.8% 2.8% 5.4%从不做 81.0% 47.2% 71.1%不适用 9.9% 37.7% 14.2%不回答 0.8% 0.9% 0.4%有效样本数 252 106 239表6.2.D 在领导征求群众意见时，推荐某人为候选人 北方农村 南方农村
31、中部农村 经常做 0.8% 4.7% 1.7%有时做 4.8% 5.7% 8.8%偶尔做 3.6% 4.7% 5.4%从不做 81.0% 47.2% 68.2%不适用 8.3% 35.8% 14.6%不回答 1.6% 1.9% 1.3%有效样本数 252 106 239表6.2.E 对选举公开表示不满或提出批评与意见 北方农村 南方农村 中部农村 经常做 0 0 0.4%有时做 4.0% 0.9% 5.0%偶尔做 4.0% 6.6% 10.5%从不做 82.1% 53.8% 67.4%不适用 8.7% 36.8% 16.3%不回答 1.2% 1.9% 0.4%有效样本数 252 106 239
32、表6.2的问题设计主要是测评不同区域农民对于村庄选举的参与度。总体来看，北方农村农民的参与度相对较低，中部农村农民的参与度最高，而南方农村农民的参与度也不高，但“不适用”率最高。从个案报告来分析，中部农村选举竞争通常较为激烈，如湖北艾村、浙江古村，在最近几次选举中，派性非常活跃，选举竞争性强（陈涛，2009；陈辉，2009）。在南方农村，村庄选举是由村落社会结构尤其是宗族结构决定的，因此，村庄权力分配结构十分稳定，如福建涧村，选举只是不断实践着一脉宗亲的原则。与此同时，南方农村选举走过场较多，如江西路东村，1999年和2002年的选举基本上是走过场，只是2005年的选举才有一些竞争性，也因此南
33、方农村农民对选举的认知度较低（吕德文，2009；王小军，2009）。在北方农村，村民自治实行之初的选举，有较强的上级政府意图，如河南大河村、吉林枣子河村，这在一定程度上影响了后来村民的参与（刘洋，2009；李洪君、张小莉，2009）。表6.3 您投票之前跟家里其他人讨论过投谁的票吗？没有商量商量过不适用不记得有效样本数北方农村45.4%19.2%34.7%0.7%271南方农村33.6%9.2%55.5%1.7%119中部农村39.3%18.4%40.6%1.7%239表6.4 您和家里其他人的意见一致吗？不一致一致不适用不记得有效样本数北方农村4.1%21.8%73.4%0.7%271南方农
34、村3.4%7.6%87.4%1.7%119中部农村0.4%18.4%79.5%1.7%239表6.5 最后谁来统一决定？没有统一决定，自己投自己的户主决定不适用 不记得有效样本数北方农村1.8%8.5%88.6%1.1%271南方农村4.2%1.7%91.6%2.5%119中部农村0.8%3.3%94.1%1.7%239表6.3至表6.5主要测量村民的投票意思表达状况，从中可作如下推断：（1）南方农村几乎在所有问题上的“不适用”率都比北方农村和中部农村高（表6.5“最后谁来统一决定？”除外），反映了南方农村农民对选举不太关心，或者选举不需要所有人关心，而是以宗族、家族形式替代了；（2）北方农村和中部农村在多数问题上的比率较为接近。表6.6 当时您为什么选择这位候选人
