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1、20世纪美国的政府改革历程与启示 作者：卢淳杰 【摘要】20世纪美国联邦政府的改革大致可分为以好政府为目标的效率阶段（19001940年）、以控制开支为目标的预算阶段（19401970年）、以效率与效益为目标的管理阶段（19701980年）、以精简政府为目标的私有化阶段（19801992年）、以振兴政府为目标的重塑政府阶段（1992年至今）等五个阶段。美国政府100多年来的改革历程，围绕着维护市场机制、弥补市场缺陷的基础性社会管理职能而不断深入。透视这个过程，对我国当前政府改革的目标、职能定位、体制创新等具有一定的启发性意义。【关键词】美国政府改革 20世纪 政府职能 政府效率 启示【作者简介
2、】卢淳杰，广东省高层管理人员出国进修班第四期学员。 美国政府在社会管理和国家管理方面有很多成功的实践，成功的背后有一套高效的运作机制在起作用，而机制的形成有一个过程，一个不断改革进步的过程。分析美国联邦政府的改革过程，明晰其改革的路径选择和联邦政府的职能分化对政府层级职能变革的推动，使联邦、州、郡、市的职能分配层次分明，实现有效的管理，对我国地方政府管理社会的职能改革、体制创新会有启发意义。 一、20世纪美国联邦政府的改革过程 美国的社会管理经验已经成为世界各国社会管理改革借鉴的主要参考样本。其社会管理的成功可以归纳为六个字：小政府，大社会。这种结果是经历了漫长的改革过程实现的，而且这种改革还
3、在不断进行之中。贯穿整个20世纪的美国政府改革，可以划分为五个阶段： 第一阶段（19001940年）为效率阶段，以好政府为目标。19世纪末20世纪初，政府改革关注的主要是效率。当时的改革者认为，改革的目的在于创立一个好政府，好政府就是更有效率的政府，而更有效率的政府意味着更加廉洁的政府。这个时期的改革成功有赖于把政治与行政彻底分开，后来学者称之为政治行政二分法。改革者认为，“只要避免裙带关系、任人唯亲和贪污贿赂等弊病，在专家指导下的政府必能为公共利益服务。” 第二阶段（19401970年）为预算阶段，以控制开支为目标。控制政府开支过大成为这一时期提高政府生产率的主要动因。当时人们普遍认为政府的
4、开支浪费是最大的腐败，认同这样一个观点：组织设计能够查禁腐败。用当时著名的公共行政学家伦纳德怀特的话来说就是：“在以道德为动力的改革中，通过技术和管理手段实现重新组织。”人们相信，只要将行政原则加以用，建立起精心设计的组织结构和程序，这些（政府过程中）可乘之机就可以逐渐消除。 第三阶段（19701980年）为管理阶段，以效率和效益为目标。这个过程的改革，人们集中关注效率和效益两个问题。解决效益的问题是革除政府中的欺诈、权力滥用和浪费等行为；效益的提高通过效率来解决。尼克松总统和吉米卡特总统十分支持这个过程的政府改革运动，联邦政府采取重大步骤将方案评估和全面的生产率结合于政府政策的施行过程中。尼
5、克松总统还下令建立全国生产率委员会，这个委员会后来发展成为全国生产率和工作质量中心，1978年后又发展成为全国公共生产率中心。该机构主要是研究公共部门的生产率和推动公共部门生产率的发展。效率与效益至今一直是政府改革不断改善的动因之一。 第四阶段（19801992年）为私有化阶段，以精简政府为目标。这一时期的改革，开始于1980年里根当选总统以后，主要是通过更多地由私营企业提供特定政府服务的方式，提高生产率。进行私有化的目的是阻止联邦赤字惊人的增长、降低税收及节约政府开支。更深远的意义则在于缩减联邦政府自身的规模和职责。上世纪80年代，美国的社会中有一种思潮，认为由私营企业负责政府的各种方案，它
6、们能做得更有效率和效益。1982年的“88号改革”即为总统的管理改进委员会做出的一个尝试，目的在于使生产率目标融入政府基本程序，“使官僚机构像公司一样运行”，通过更多地由私营公司提供特定政府服务的方式，提高生产率。 第五阶段（1992年至今）重塑政府阶段，以振兴政府为目标。上世纪90年代初，由于受国内外各种因素影响，美国公民对政府的信任度下降，出现“信任赤字”。1992年出版的重塑政府：企业家精神如何改变公共部门成为当时全美最为著名的畅销书，是民间要求政府改革的一种强烈声音，标志重塑政府运动的开始。1993年，比尔克林顿在宣誓就职不到3个月就建立了全国绩效审查委员会，由副总统阿尔戈尔任主席。对
7、于重塑政府运动，克林顿宣称：“我们的目标在于使整个联邦政府降低开支，提高效率，改变国家官僚机构中骄傲自满、不思进取的现象，增强主动性和责任心。我们力图重新设计、塑造、振兴整个全国政府。”这就是美国20世纪最后一次政府改革的目的。 目前这个阶段的改革还没有结束，但企业运作的观点已受到普遍的质疑，企业的精神就是竞争，但“民主政府最基本的要求是运用法律来驾驭公共官僚制度，而不是通过竞争。” 回顾美国发展黄金时期的20世纪，是政府改革最为活跃的时期，关于政府的效率和效力的改革争论不断，这种争论推动了政府改革的不断前进。改革的五个阶段都有着不同时代的烙印和改革目标。五个阶段政府改革集中解决的不同问题折射
8、着政府与时俱进的改革意识和改革发展方向。公共方案评估和生产率是席卷美国的政府改革运动的核心部分，改革得认为一个政府在社会管理中的表现是通过政府公共方案实施和生产率表现出来的。上时期的改革初衷往往不是最终的改革结果，改革者在改革过程中也不断调整改革的目标和策略，以实现最适合时代的改革结果。社会发展推动了政府的改革，经过改革的政府又进一步促进社会的发展。100多年来的美国政府改革运动虽然在形式上有诸多不同的表现，但目标是一致的：通过公共方案实施过程的控制与效率的提高实现社会事务处理上的高效。 联邦政府的改革是富有成效的，降低运作成本提高政府效益的改革初衷成为现实。政府事务不同层面化，上下级的政府部
9、门不是简单的对应、重复，而是把社会管理事务分层面由不同级政府完成，简化联邦层面的事务处理，实现地方政府的社会服务不断细化和具体化、个性化。强化国家内部社会管理成为政府职能演变的一个主流方向，日常社会管理的细节性行为慢慢地由基层一级的政府实施，这是世界各国政府改革的一个普遍发展方向。社会管理从注重宏观，逐步变化为地方的精心营造和社区的个性化管理。公共方案评估和生产率的发展过程 特征 效率阶段（190040） 预算阶段（194070） 管理阶段（197080） 私有化阶段（198092） 重塑政府阶段（1992年至今） 动因 好政府（即更有效率、廉洁的政府） 控制开支 效率与效益 减少赤字，降低税
10、收，节约政府开支，精简机构 节约政府开支，提高效率、效益和责任心，向公共行政官员授权主要的政府层次 地方政府及30年代的联邦政府 各级政府介入不多 联邦、州和地方政府 联邦政府 地方政府，然后是联邦政府生产率运动的倡导者 市民、商人、学者和专家 以预算为导向的公共行政官员，运营管理专家 民选官员，而后是公共行政官员和学者 公民和商人 公共行政官员，而后是民选官员方案评估技术的倡导者 时间运动研究，市政研究局，新政，全国市政标准委员会 “伟大社会”行政官员，组织发展的先驱 城市研究所，大学 工商界，大学，保守主义思想库 公共行政官员，大学政治环境运作假设 政府与管理分离；效率等于好政府；好政府等
11、于消除腐败 全面生产率并未成为一个明确的目标，而是被纳入预算改革之中 公私部门对生产率给予高度重视 私有化能够提高公共方案的生产率 得到授权的公共行政官员能建立更有效率、效益和更负责任的政府腐败的文化批判 腐败是政党滥用政权的产物，已遍布于政府上下 腐败现象仅存于少数不诚实的个人和小团体中，他们利用可乘之机向政府欺诈 腐败是包括浪费、欺诈和权力滥用在内的罪行，严重侵害了纳税人和公民的利益腐败控制的方法 把政治与行政分开，使公共行政逐步职业化 在公共机构的结构和程序设计上运用行政原则 加强执法，对公共行政官员和民选官员实施更加严格的制约、程序和调查 得到授权的公共行政官员和新信息系统可以控制腐败
12、注：公共方案评估，美国审计总署的定义是指便于公共决策者获取相关信息的一种方法，比如关于某一问题，关于为解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性。政府的生产率是进行公共方案评估的大环境，是追求最少而不是最完善。生产率是政府效益的提高和在服务中的效率。更正式的说法，是“投入与产出之比。当单位投入的产出增加时，生产率便得以提高。” 二、美国政府改革对我国的启发性意义 美国政府延续100多年的改革历程，围绕着维护市场机制、弥补市场缺陷的基础性工作而不断深化。透视这个过程，有以下的启发。 1、政府部门的不同时期的改革目标不同，但关注的内容是一致的，这就是如何建立一个有效率、有信用
13、的政府。政府不必成为公共物品和公共服务的唯一提供者。厉行节约降低政府运行成本成为政府改革的关键。所以，有限政府成为政府改革目前可以预见的终极目标之一。改革的目的，就是降低社会交易费用，提高政府治理绩效，促进社会经济和文化以最佳速度发展。政府在现代社会的管理作用导致政府是随着社会的发展而不断实现对自身的否定。政府改革的发展趋势恰如其分的诠释了政府的功能：弥补市场的缺陷，提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务。 2、所有的改革过程都是要革除政府部门中存在的腐败行为，虽然对腐败的定义在不同时期有很大的不同。腐败是当今各国无法回避的一大社会毒瘤，对腐败比较认同的定义是：“滥用公共权力以谋取私人的利益
14、。”根除腐败是政府肌体自我完善的直接方法。我国现在的“阳光政府”就是这一现象的体现。政府管理体制的改革是政府体系的自我完善，其目的在于提高政府部门的权威性、有效性和适应性。美国政府的一系列成功的改革体现了西方政治思想的一个重要传统：对权力运行的不信任，要求对权力的运行进行制衡。 3、政府的改革是一个动态的演变过程。美国联邦政府在20世纪共成立了11个主要的改革委员会，推动的改革，以建立“质优价廉的政府”。改革的完美程度与改革的时间跨度有必然的联系，改革基本都经历了制度创新经济发展制度创新的过程，任何改革都不能寄托于特效药。在行政改革中，暴风骤雨式推动改革的方法没有广泛的市场。改革的时间跨度大，
15、所以改革的目标要不断地与时俱进，很多改革过程是经历了几任的政府才完成的。社会的可持续发展的前提是政府行为的可持续发展。这种长跨度的改革可以较为完整地制定和实施明确的改革目标，渐进式地推动改革措施的落实，较为妥善地解决改革过程中新出现的各种问题，改革的效果较为明显。 4、政府改革形成了对政府基础性职能的理性定位。政府的职能定位可以说是经过整个20世纪世界范围内的政府改革实践慢慢达成共识的。主流看法是，政府主要承担以下职能：创造和维护正常的市场运行和竞争秩序；调节总供给和总需求之间的关系；提供经济发展所必城贩基础设施；发展教育和科学技术事业；调节产业间的资源配置结构；调节地区间的平衡发展和合理分工
16、；调节对外经济关系；调节收入分配和组建社会保障制度；维护国家安全等。 5、政府不应成为万能政府也不可能成为万能政府，政府管理的核心应是围绕社会公共事务展开的。不能仅仅以投入和产出的比来衡量政府，用企业的运作来运行联邦政府的观点已经受到普遍的否定。“政府并非市场，政府的企业家精神不一定有用武之地。政府并非市场，公民也非顾客。准确地说，在民主制度下，公民是政府的主人。”政府的改革关注市场发展的原则，但以顾客（公民）具有充分的自由选择权来驱动政府按照社会需求的方式提供公共服务的改革模式并没有广泛的市场。用企业的精神运作政府的方法在市场经济高度成熟的美国也证明是走不通的。但企业运作的成本学说却基本上为
17、政府改革的实践者所接受，即政府改革的核心就是降低政府的运行成本。 6、政府改革都有经济理论支持和推动。经济理论建立在对社会经济现象与经济行为的规律性总结的基础上，基于经济理论指导的改革可以促使国家理性地配置经济政治资源，促进社会的良性发展。每一个改革的过程都有大量的理论工作者参加（见表）。罗斯福政府的改革主要采用了凯恩斯的经济观点。罗纳德里根十分推崇20世纪80年代诺贝尔奖得主卢卡斯的经济观点，从一定意义上说里根政府改革就是实践以其为代表的芝加哥学派的经济理论，是对该学派“政府是问题之所在，而不是解决问题的方法之所在”理念的演绎。按照经济规律办事是政府成功改革的基础。 7、政府的改革是一个不断
18、法治化的过程，但法治必须借助其它手段来实现。“法治”是产生于近代的市场契约经济基础之上的，以法律而非个人作为国家最高权威的治国之道。“法治的主要功能在于防止、束缚专横的政治权力”，但法治只是政治治道可选范式的一种，作用也是有极限的：（1）法律在总体上只能涉及人的外部行为，无法涉及人的内心世界；（2）法律只能调整人的部分行为，而非全部行为；（3）法律的评价标准是按介于君子和小人之间的大众设定的，它并不能强迫多数人去达到少数先进人物所能达到的“圣贤境界”。西方政府广泛运用宗教等手段来弥补“法治”的不足。虽然美国的宪法明确规定政教分离，宗教不能干涉政治，但美国立国的基础还是基督教，美国政府运用宗教等
19、手段软性地管理社会，弥补了“法治”的不足，通过人的内心体认保证法治的社会效果的实现。我国提出“以德治国”是高明的治国范式选择，但要在“法治”较为完整实现的基础上才有鲜明的互补作用，如何实现“德”的辅助作用还要大胆创新和突破。 8、政府的改革不断推动社会民主的发展。美国等西方国家的政府改革呈现不断扩大公民参与权和知情权，增加公共事务决策透明度的趋势。现代民主政治是一个世界性的潮流，越来越多的国家通过政府的改革不断调整自身的行为实现目标，最终达到“广泛民主”。列宁指出：“广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”发展中国家的现代化
20、过程也是一个不断完善民主的过程，由于社会文化传统的差异和经济积累的不同，西方国家的民主化实现形式不一定适合发展中国家。与我国有较为相似的社会文化基础的韩国，其发展过程值得我们研究。韩国的经济奇迹与政府的主导和干预是分不开的，政府调动尽可能多的经济资源、社会资源和文化资源推动工业化的进程，实现经济的腾飞。权威主义在韩国的腾飞中功不可灭，但也造成韩国现在的两难景况：一方面“政治参与的扩大与权威的合理化同时发生，因此权利必须集中于某个政党或某个个人魅力的领袖，才能向传统权威挑战并唤起群众。”另一方面这种权威主义在政治上阻碍了民主化的进程，寻租腐败行为不断；在经济上扭曲了市场信息，窒息了市场经济的活力
21、。这很值得我们借鉴。 美国的政府改革还在不断地进行中，政府又面临新的社会问题和自身运作问题。以美国为代表的西方技术理性主义政治改革，也有其局限性：“竞争白热化，人际关系开始疏离，造成人的精神家园的荒芜；对公共权力的信任，造成了行政效率的低下；对社会控制的软弱无力，政府和社会的有效制衡被打破等等。”美国政府的改革有鲜明的经验性和特殊性，至少在整个20世纪中，没有直接受到战争或灾难性的社会灾害的冲击，社会在稳定中发展。具有深厚儒家文化底蕴的东方国家，只能有选择地吸收这些经验，以在政府的改革中实现社会的稳定与发展。改革总是要付出成本的，直接借鉴其它国家在发展过程中积累的知识和智慧，可以大大降低发展中
22、国家进行社会发展规则完善和制度创新的试错成本，以较低的代价实现后发优势。 2003年3月我国开始新一轮的机构改革，改革针对政府职能转变这个关键展开，明确“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能定位，加强监管和宏观调控职能，大力减少审批事项，增强服务功能，界定和理顺部门职能关系。改革吸收了西方经济发达国家政府改革的成功经验，凸现市场经济环境下的现代政府轮廓，在机构上、体制上把国家所有权机构的职能与承担社会公共行政管理部门的职能分开。行政公共管理权力部门不再承担出资人职能，国有资产管理机构也不行使社会公共管理职能；把货币政策职能与金融职能分开，进一步健全金融监管体制；加强公共安全体制建
23、设，建立公共安全应急体制、机制和制度；把人口发展的战略研究与计划生育密切联系起来。这些方向性的变化，实质是还权于社会和市场，推动政府由“政府行政”向“公共行政”转变，提升政府公共服务职能和能力。我国政府改革是由上而下进行的，国务院的改革对地方政府的改革有极大的示范作用，也为地方政府的改革创造了宽松的外部条件。可以说，这一轮的改革是立足中国实际，广泛吸收西方先进发达国家的改革成果，将会更加实质性地推动我国政府改革的进程。 美国政府的改革历程对我国政府公共事务管理改革有很好的启示作用。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在社会管理上处于特殊的不可替代的
24、位置，研究政府的运作对提高社会管理水平有直接的意义。美国在社会管理上的制度性安排很值得我们借鉴。学习先进发达国家成功的社会管理实践，可以使我们降低社会管理的实践实验成本，激发我们在社会发展中蕴藏的巨大能量，实现后发优势。(选自学术研究 2004年第5期) 1、所谓公共经济学，又称政府经济学或者公共财政学，主要是分析政府的支出和收入活动，以及这些活动对资源配置和收入分配的影响。2、政治哲学有两种关于政府的看法。一种观念是有机论。认为社会就像自然一样是种有机体，每一个是这个有机体的组成部分。另一种观念认为政府是工具，一种机械，也即政府是实现人类发展的手段。3、帕累托最优：如果社会资源的配置达到这样
25、一种状态，即任何重新调整都不可能在不使用其他任何人境况变坏的情况下，而使任何一人的境况更好，那么这种资源配置的状况就是最佳的，也就是最有效率的。4、规范的分析工具主要由两个定理组成，一个定理是：在一定条件下，竞争的市场机制能够导致帕累托最优。另一个定理是：只要社会的初始分配适度，一个社会总可以达到帕累托最优。5、人类配置资源的三种方式：习惯，政府和市场。市场更多的追求效率，因此要通过政府来弥补市场在公平方面的不足。第一节公共经济学概述一、公共经济学的涵义我们每一个人都离不开政府，有人说“我们出生在公立医院并接受那里医生的治疗，在公立中小学、学院和大学接受教育，在公园里玩耍，受公共部门的保护，年
26、老时在公立医院里结束人生的历程，最后埋葬在公墓。”也许这有点夸张，但的确我们不能没有政府。在生活中我们随处可见政府为我们提供的，诸如“公共安全，公共学校，公共卫生”等服务与物品，那么政府这些支出是如何获得的呢？也许我们都知道，是通过税收获得。那么怎样处理政府的支出与政府的收入关系呢？这就是公共经济学需要研究的问题。所谓公共经济学，又称政府经济学或者公共财政学，主要是分析政府的支出和收入活动，以及这些活动对资源配置和收入分配的影响。这一定义表明公共经济学主要研究三部分问题：一是政府的支出活动，这是政府职能的表现形式；一是政府的收入活动，这是实现政府职能的保障；三是这些活动对资源配置和收入分配的影
27、响，也就是说这些活动是否达到了公共经济学的目的。二、政府与市场：效率与公平（一）资源配置的目标：帕累托最优任何社会，不论是社会主义国家还是资本主义国家，以及生活在太平洋某一群岛上的土著人、或是某一希腊家庭，还是飘在孤岛上的鲁滨逊，都必然面临着三个与经济学相关的问题。它们为解决社会的生存和发展问题，就必须处理好如下问题：生产什么和生产多少？如何生产？以及为谁而生产？这三个问题归根到底其实就是一个资源有效配置的问题。这个问题之所以这样重要，并且如此普遍，就是因为不管是社会资源还是经济资源都是相对有限的或稀缺的。如果资源不是稀缺的，或者人类的需要已得到满足，那么，某物品或劳务是否生产得过多，资本与原
28、材料、劳务是否配给得多了，以及物品、收入在全社会如何进行分配都变得不再重要。由此可见，现实的世界实际上都在“稀缺规律”的支配之下，因此如何有效的配置资源就变得无法回避。在经济学家们看来，对资源配置效率含义的最严谨的解释是由意大利经济学家V.帕累托（18481923）作出的。按照帕累托的理论，如果社会资源的配置达到这样一种状态，即任何重新调整都不会使其他任何人境况变坏的情况下，而使另一人的境况更好，那么这种资源配置的状况就是最佳的，也就是最有效率的。如果达不到这种状况，即可以通过资源配置的重新调整而使得某人的境况变好，而同时又不使另一人的境况变坏，那就说明资源配置的状况不是最佳的，也就是缺乏效率
29、的。这就是著名的帕累托效率准则。（二）资源配置的方式进行资源配置的方法有很多，最初的方法是靠“习惯”。所谓习惯是指人们在社会经济活动中长期形成的，并共同接受和普遍遵守的惯例。这种惯例通常具有法律的或道德的约束力，从而成为传统社会中人们用来处理社会基本经济问题、进行资源配置时的一种方法和制度性约束。在传统社会中，“子承父业”正是这种方式的一个基本特征。但是，习惯在带来秩序和稳定的同时，却窒息了社会的创新。正因为如此，传统社会的生产极其缓慢，社会呈现出相对静止的状态，只能提供极其有限的物品来满足人类的需要。因而可以说，这是一种缺乏效率的方法。后来，又出现了另一种方法，即“命令”。古埃及的法老们就是
30、用这种方法来解决资源配置的问题，命令往往出自一个中央权威。在社会动荡或经济发生危机的时候它是一种有效的方法，但是在和平的经济正常发展的时期，却绝对不是一种解决问题的好方法。因为它可能会导致经济社会活动服从于上层特权阶层的利益和偏好，不利于增进社会福利的消极后果。古埃及及法老们拥有的巨额财富和人民的贫困正说明了这一点。第三种方法是市场，在市场经济中，生产什么，如何生产和为谁生产的问题，主要是由一种竞争的价格制度来决定的。最早系统地利用市场方法来解决社会基本经济问题、完成资源配置的无疑是资本主义，这是因为资本主义具备了利用市场方法的社会经济条件。这些条件主要是：（1）产生于资本主义时期的民族国家和
31、民主政治；(2)渊源于新教伦理的资本主义精神；(3) 赋予劳动者以人身自由的雇佣劳动和明确的所有权。另外，在资本主义社会，信息是公开的和竞争是到处存在的，这就使得市场在配置资源方面相对于上述两种方式来说，具有无比的优越性。（三）政府与市场：效率与公平市场机制使资源的配置达到最优效率的状态须具备以下必要条件：1、所有的生产资源都为私人所有；2、所有的交易都在市场上发生，并且每一个市场都有众多的购买者和销售者；3、没有任何购买者或销售者能够单独操纵价格；4、购买者或销售者都可以享有充分的信息；5、资源可以充分流动并且可以无任何阻碍地流向任何使用者。但是，完全竞争的市场机制毕竟只是一种理论上的理想状
32、态，在现实的经济生活中，它的五个条件不可能同时完全具备。而这五个条件如果缺少一个，市场机制在实现资源配置的效率方面就有可能出现运转失灵。经济学界将市场机制自身固有的缺陷称为“市场失灵”。其主要表现在：收入与财富分配不公、外部化问题、市场垄断、失业问题、公共产品提供的问题、消费者无知、市场调整过程的代价等诸多方面的问题。正因为市场失灵的存在，公共部门的干预，即政府的经济活动就成为必要的。还有一点需要指出的是，即使我们承认市场对资源的有效配置是重要的，但这并不是说这是经济活动的唯一准则。因为，效率并不能保证经济福利在社会成员中的公平分配。在市场经济条件下，市场导致贫富差距扩大，不能实现社会公平与正
33、义。显而易见，对这种由于市场导致的福利不公平分配，进行干预从而实行较公平的分配格局是合意的。这就为政府干预市场提供了第二个标准。从本质上说，对公平的判定并非经济学所能解决的，这完全取决于道德与伦理上的判断。从以上基点出发，我们可以考察不同的政府活动，可以力求确定这些政策是否有助于为社会实现一个更为有效与更为公平的经济结果。当然，我们也要很遗憾地指出，由于存在互为冲突的政策目标，任何政策都不可能完全兼顾两者，因而必须在两者之间进行权衡。在现代社会，政府起着举足轻重的作用，政府政策实施的强有力工具(如税收、公债、管制等)广泛而深刻地影响着社会中的每一个细胞的经济生活，影响着工人、农民、生产者、储户
34、的经济行为。因此，我们有必要研究政府经济职能，界定政府经济职能。论中国反垄断执法机构的设置 覃有土、常茜奕 摘要以维护自由公平竞争秩序为己任的反垄断法是现代市场经济的基本法律之一,而其功能的有效发挥离不开一个权威、独立的执法机构。反垄断执法机构的科学设置及其职责的合理确定是中国反垄断法制建设中的重要一环,也是行政管理学和行政法学中的一个重要问题。本文首先分析国外反垄断执法机关的设置及其职能,作为我国反垄断执法机关的设计参考。在确定中国反垄断执法机构的设置时要考虑到反垄断法本身的特点、现有相关机构的设置情况以及外国经验的比较借鉴等因素,通过中西方政府职能的发展比较,对我国反垄断执行机构的地位作出
35、合理的定位。最后,我国反垄断执法机关的设置,要遵循权威独立、依法设置、精干效能等原则。据此,不宜在现有机构中指定反垄断执法机构,而应该单独创设专门的执法机构,其可以称为“国家反垄断委员会”或“国家公平交易委员会”,并只在中央和省两级设立。这是由于反垄断法更注重维护宏观经济秩序、防止市场竞争不足从而具有政策性、灵活性和行政主导性的特点决定的。这样的机构应拥有调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措施权和行政裁决权,并应拥有对地方各级政府及其部门和国务院各部门的限制竞争行为(行政垄断行为)直接进行处理的权力。 关键词反垄断法;执法机构;政府职能;机构设置;职责权限制定反垄断法是我国加入世贸组
36、织的承诺。我国加入世贸组织后,必须按照国际通行的规则运作。遵循国际惯例,反对和禁止垄断,为所有的市场主体创造平等、公平的竞争环境。确立反垄断执行机构及其职责是一个关系到反垄断法如何有效实施的问题。“任何法律的效力依赖于如何去解释和执行。”1徒法不足以自行,反垄断法本身不能创造一个公正和自由的市场环境,而是必须借助于一个独立、高效、权威的反垄断执法机构。如果没有这样一个机构,反垄断法不过是一纸空文。中国的反垄断法不仅要对经营者的垄断行为进行规制,还要对政府部门滥用权力限制竞争的行为进行规制。因此,需要通过反垄断立法建立一个有效的、具有相当独立性和足够权威性的反垄断执法机构,以保证反垄断得到有效和
37、统一实施。一、我国反垄断执法机关的设计参考国外反垄断执法机关的设置及其职能从世界各国的情况看,建立公平竞争、规范有序的市场体系必须依法打破垄断。而打破垄断必须借助于一个独立、高效、权威的反垄断执法机构,保证反垄断法的有效实施。以组成方式为标准,可以将世界各国的反垄断执行机构体系划分为三种模式,即:(1)行政主管机关与法院协调运作型;(2)行政主管机关、顾问机构与法院协调运作型;(3)专门的单一机关与法院协调运作型。(一)行政主管机关与法院协调运作型1.美国反垄断执法机关及其职能美国反托拉斯执法主体是司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会以及法院。司法部反托拉斯局成立于1903年,联邦贸易委员会是根据
38、1914年的联邦贸易委员会法设立的一个独立执法机构,司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会是相互平行的两个机构,共同负责执行反托拉斯法,职责划分如下:司法部反托拉斯局负责执行谢尔曼法和克莱顿法,既可以提起禁止继续违法的民事诉讼,又可以提起对单位处以罚金、对个人处以监禁和罚金的刑事诉讼。司法部享有行政权、准立法权、准司法权等。联邦贸易委员会负责执行联邦贸易委员会法,可以对某种违反托拉斯法的行为提起民事诉讼,但不能提起刑事诉讼。根据谢尔曼法第4条、联邦贸易委员会法第5条()款的规定,对于反托拉斯案件,法院应比其他案件予以优先、尽快审理,作出判决。2.法国反垄断执法机关及其职权法国反垄断执法体系包括法国经
39、济财政工业部、竞争委员会和普通法院。经济财政工业部负责反垄断案件的调查,并将案件提交竞争委员会。竞争委员会是根据1986年价格与竞争自由法设立的独立的反垄断执法机关,负责反垄断案件的裁决。竞争委员会由16人组成,7名来自最高行政法院、最高法院或者其他法院的法官,4名来自经济、竞争或者消费者方面的专家,5名来自生产销售、手工业、服务或者自由职业领域的人士。竞争委员会享有准司法权、法定的咨询意见、一般性意见的权利。(二)主管机关、顾问机构与法院协调运作型1.德国的反垄断执法机关及职权1.德国的反垄断执法机关及职权德国反垄断执法体系包括联邦经济部、联邦卡特尔局、州卡特尔局和反垄断委员会。经济部是联邦
40、政府中负责宏观经济管理的部门,其主要职责之一是制定包括反垄断政策在内的竞争政策,它是根据1957年反垄断限制竞争法设立的独立的联邦机关,隶属于联邦经济部长,在财政、预算、组织、结构上属于联邦经济部,总部设在柏林。卡特尔局局长和副局长由经济部长提名,经内阁决议后由总统任命。卡特尔局按行业分类,内设九个审议处、一个基础处和一个欧洲处。审议处可以独立地裁定案件,联邦经济部长和联邦卡特尔局局长不得对其执法活动施加影响。决议处的主席和成员必须是终身公务员,并且具有担任法官职务或高级行政职务的能力。卡特尔局享有执法权、处罚权、批准权、监督权等。州卡特尔局隶属于州政府,负责州内卡特尔事务。反垄断委员会是独立
41、的咨询机构。2.澳大利亚的的反垄断执法机关及职权根据澳大利亚商业行为法,竞争与消费者委员会是联邦竞争执法机关,负责商业行为法和价格监控法的实施。国家竞争理事会是根据商业行为法设立的竞争政策咨询机构,其主要职责是:就行业准入、自然垄断行业放松管制、价格监控等问题向政府提供政策建议。竞争仲裁庭进行复议,联邦法院作出判决,财政经济部制定竞争政策、修订竞争法律。立法、执法、司法既相互牵制又相互配合,保证反垄断法的有效实施。3.英国的反垄断执法机关及职权英国的反垄断执法机构体系包括公平贸易局以及它的主要官员公平贸易总局长、垄断与兼并委员会、限制性行为法院、国务大臣。公平贸易局属于政府范围,领导者是公平贸
42、易总局长,新竞争法赋予他们调查权、先予执行权、处罚权。垄断与兼并委员会享有报告职能和上诉职能,限制性行为法院的主要职责是根据总局长的报告审理限制性贸易协议和零售价格维持案件,以决定这些行为是否与公众利益一致。国务大臣在执行竞争法律方面享有提交报告的权力、豁免权力和作出命令的权力。(三)专门的单一机关与法院协调运作型亚洲国家和地区的反垄断立法和执法大都借鉴欧美发达市场经济国家的做法,并结合本国和地区的特点,其执法主体一般实行委员会制,并将执法职能准司法化。1.日本反垄断执法机关及其职权日本公正交易委员会是根据1947年禁止反垄断法设立的反垄断执法机关。公正交易委员会隶属于首相,是内阁之外的政府行
43、政机关,独立行使职权,不受他人干预。在实施反垄断法的过程中,具有准立法和司法机关的性质。公正交易委员会采取委员会制,由主席和四个委员组成。主席和委员由首相提名,经国会两院同意后任命,任期5年。被提名者必须年满35岁,是法学或经济学家。公正交易委员会事务总局,负责公正交易委员会的日常事务。公正交易委员会事务总局在秘书处的领导下,下设办公厅、经济事务局和调查局。此外,为进行审判程序,事务总局设置不超过5人的审判官,由委员会从事务总局中挑选被认为有进行审判程序所必要的法律和经济知识经验以及公正判断力的职员担任。2.韩国反垄断执法机关及其职权韩国公平交易委员会是根据1980年限制垄断和公平交易法设立的
44、反垄断执法机关,它隶属于国务院总理,独立处理事务。公平交易委员会由委员长1人、副委员长1人及委员等7人组成。公平交易委员会享有执法权、协调权等。3.我国台湾地区台湾公平交易委员会是“公平交易法”的最高主管机关,在中层为建设厅(局),县(市)为县(市)政府。公平交易委员会独立行使职权,虽隶属于“行政院”,但“行政院”对该委员会处理的具体案件,也不得干预。公平交易委员会由9名委员组成。为了保证公平交易委员会成为一个专业性很强、公正独立的机关,有关条例对委员会的专业知识、党籍等都作了严格的规定,还规定公平交易委员会享有准立法权、执法权、调查权等。从上述三种情况分析,尽管各国反垄断机构设置各具特色,在
45、独立程度、权限范围等方面有一定的差异,但比较一致的是各国的反垄断法都规定由专门的机构负责执行,而且都具有强有力的执法手段,不受其他部门的干预。他们的经验值得我们借鉴。二、我国反垄断执法机关设计的思考中西方政府职能的发展比较(一)从西方政府职能发展的历史轨迹看反垄断执法机关出现的必然性西方市场经济的发展是一个完整的生长、发育、成熟、改革的自我完善过程,西方市场经济的发展变化,也带来了政府公共行政管理的发展变化。在市场经济史上,对于如何界定合理的政府职能,我国行政法学者从分析西方政府职能的三次演变入手,提出了新公共管理的政府职能的创新理论,认为政府应该与市场形成合作关系从而纠正市场失灵,有能力的政
46、府还可以发挥协调私人活动以促进市场发展更为积极的职能。2对于政府积极职能的发展,早在19世纪就被一些经济学家所关注,德国经济学家瓦格纳()总结了“政府活动扩张法则”。他认为,随着社会的发展,为了保证市场机制发挥作用所必须的社会“环境条件”,完善法律规章以及维护社会秩序的要求也随同递增,因此需要公共部门加强管理和协调,扩大行政权对不公平的市场行为和结果进行干预的范围。马格斯雷夫和罗斯托则从经济发展阶段的角度分析了政府职能增加的原因。他们认为,当进入经济发展的中期阶段以后,虽然民间投资可以补充或部分替代政府的投资,但是由于市场的失灵,政府的职能逐步转入对经济的干预而随之扩展。3因为政府职能的实现靠
47、政府机构来完成,政府机构是职能的载体,依职能而设,随职能的变化而变化。因此,一项政府职能都是与相关的部门或机构联系在一起的,一项新的政府职能的出现总是意味着一个新的部门或机构的建立。现代政府职能的发展尽管导致政府机构的扩张,但仍是社会的必需之物,仍对社会进步起着一定的作用。“小政府”不是不要政府,“小政府”只是要求根据自身的能力和社会的需求,有一分能力办一分事。反垄断法的基本理论,即来自西方国家在自由企业制度之上企图通过行政管制的力量来维持竞争秩序的尝试。换言之,是通过政府权力的扩张来解决市场形成的垄断问题。日本研究管制问题的专家植草益把政府管制分为间接管制和直接管制,政府设立专门的反垄断执法
48、机构,是政府对市场的间接规制,是政府不直接介入市场主体的决策而仅制约阻碍市场机制发挥职能的行为,并且以有效发挥市场机制效能而建立完善的制度为目的。萨缪尔森在他的经济学中说:“如果正面列出的理想社会化条件确实存在,政府介入程度最小的自由放任制度就是很好的制度。但事实上,在所有社会中,上述每一条件都受到不同程度的破坏。很多生产单位过大,因而不可能有真正的完全竞争换句话说,政府经常运用自己的工具来矫正重要的市场不灵,其中最重要的是,完全竞争的破坏。当垄断或寡头厂商合谋减少竞争或将其他厂商驱逐出市场时,政府可以采取反托拉斯的政策或进行管制。”4美国学者哈拉尔说:“在美国历史上,最明显的趋势之一是政府的发展,这种发展始于反对企业垄断的反托拉斯法,在需要联邦规划来稳定经济的大箫条时期突然加快”5因此,政府间接规制市场职能的发展是导致反垄断执法机构设立最直接的、主要的原
