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1、水务管理发展趋势与新理念,方 国 华河海大学水利水电学院2010 年 07月,主要内容：,我国水务管理现状 国外水务管理经验借鉴 水务管理基本理论与发展趋势 水务管理框架体系研究 水务管理对策,我国水务管理机构及职责现状我国水务管理改革成效及存在的主要问题,一、我国水务管理现状,（一）我国水务管理机构及职责现状,我国的水利事业历史悠久，历史上各个朝代都设有水行政管理机构。新中国成立后，我国的水务管理机构几经变革，目前已形成以水利部为水资源统一管理部门，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体系。,1.中央层面水务管理现状,水利部作为全国水资源统一管理部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。国家
2、发改委、国土资源部、建设部、交通部、国家环保总局、国家气象局等部门负责和参与水务管理的其他工作，与水利部门有相应的分工和协作。另外，民政部等国务院其他部门，以及人民解放军、武装警察部队等在防汛、减灾等方面的职责均与水务管理有关。,2.地方层面水务管理现状,已实施水务一体化管理的机构及职能 部门分工协作的水务管理机构及职能,（1）已实施水务一体化管理的机构及职能,已实施水务一体化管理的地区，成立的水务管理机构的组织形式主要有两类：一是撤销水利局，组建水务局；二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂水务局牌子。这两类组织形式的水务局，主要由原水利局和划入的供水、节水、排污和污水处理等管理机构及
3、所属企事业单位组成。水务管理机构的职能绝大部分是水利部门的原有职能加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分地区还包括了污水处理的管理职能。,已实施水务一体化管理的水务管理机构及职能如下图：,据统计，截至2005年底，全国已组建各级水务局1041个，其中省级水务局3个,副省级水务局6个，地级水务局131个，县级水务局901个。由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计388个，其中地级33个，县级355个。,截至2007年12月31日，全国除西藏自治区外的30个省、自治区、直辖市组建水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计1492个，占全国县级以上行政区总数的61.2%。全国组建各
4、级水务局共计1065个，占全国县级以上行政区总数的43.7%。其中省级水务局3个，为北京市、上海市和海南省；副省级水务局6个，分别为深圳市、武汉市、西安市、哈尔滨市、大连市、成都市；地级水务局131个；县级水务局925个。,在全国1492个水务局和承担水务管理职能的水利局中，管理职能包括城市防洪的有1287个，占总数的86.3%；包括城市供水的793个，占总数的53.2%；包括城市节水的1044个，占总数的70.0%；包括城市排水的370个，占总数的24.8%；包括城市污水处理回用的234个，占总数的15.7%。已颁布实施的地方性水务管理法规共405件。,深圳市于1993年成立了全国第一家水务
5、局。在市水务局成立的初始阶段，主要承担全市水资源开发利用和保护、防洪排涝、供水等管理工作。1996年市水务局开始负责管理城市水土保持工作。2001年机构改革中进一步明确，再生水利用由水务局管理，同年成立水污染治理指挥部，原市水环境综合治理办公室更名为水污染治理指挥部办公室，由市水务局管理。目前深圳市水务局主要负责全市水资源开发利用和保护、防洪排涝、供水、节水、水土保持、再生水利用、排水管理、水污染治理等，指导区镇水务工作，负责全市水务企业的行业管理。,西安市1996年成立水务局，经过1996年和2002年的两次机构改革，市政府将地热水、矿泉水的管理职能及市节约用水办公室整建制移交市水务局，将黑
6、河供水工程管理局也划归水务局系统，使西安市基本实现了水资源的“五统一”管理，即由市水务局统一负责取水许可审批、统一征收水资源费、统一规划、统一调度、统一管理水量和水质。目前，西安市已形成“一龙管水、多龙团结治水”的格局。水务局作为市水行政主管部门，不断完善水务管理体制，水资源统一管理逐步得到加强。,自2001年自贡市下辖县荣县成立水务局以来，自贡市开展了一系列水务一体化管理改革措施。2005年12月，撤销自贡市水利农机局，自贡市水务局正式挂牌，实行城乡水务一体化管理。由于自贡市水务局是由自贡市水利农机局组建改组而成，除主管全市水行政、渔业行政之外，还涉及农机工作的管理。目前，自贡市从组织形式上
7、基本完成了水务一体化管理的机构改革。,（2）部门分工协作的水务管理机构及职能,目前，还有一部分地区在水务管理方面采取的是相关部门分工协作的管理模式，即在防洪排涝、供用水、水环境和水生态等方面由不同的职能部门分工协作进行管理。一般情况是水利部门负责防汛与水资源的管理，城建部门负责自来水供水、节水、市政排水和污水处理等行业管理；环保部门负责拟定水环境保护规划等工作。,各部门分工协作进行水务管理一定程度上导致：管水源的不管供水、用水、排水；管供水、用水、排水的不管治污与水环境；管污水、水环境的不管供水、用水。,部门分工协作的水务管理机构及职能如下图：,环保部门,水利部门,水环境,水源,供水,用水,节
8、水,排水,污水处理,回用,城建部门,防洪,天津市水利局于2001年政府机构改革时，加挂节约用水办公室的牌子，原城市节约用水办公室、控制地面沉降办公室先后从城建划入市水利局，由水利局统一负责全市水资源管理、节约用水和控制地面沉降工作，使水利局在全市水资源及节水统一管理上迈出了一大步。目前，全市除中心城区和新四区外的8个区县先后成立了水务局，初步形成了水资源、供水和节水统一管理的管理体制，为全市建立水务统一管理体制，创造了极为有利的基础条件。,绍兴市现未组建水务局，涉水事务管理主要由绍兴市水利水电局负责。水利水电局设立于1995年4月，主要任务是负责全市水利水电规划、设计、建设、管理工作，统一管理
9、全市水资源、水行政执法及水利水电行业，主持市人民政府防汛防旱指挥部的日常工作。绍兴市供水和排水工程已实行企业化运作，成立了绍兴市水务集团公司，由市政府直接领导。绍兴市主要水源地汤浦水库，承担着虞绍平原近200万人口的饮用水任务。该水库现由绍兴市水务集团公司管理，绍兴市水利水电局只负责征收原水资源费，其他具体事务如水库维护、水厂管理、水质保护等均由市水务集团实行统一经营管理。,（二）我国水务管理改革成效及存在的主要问题,我国水务管理改革成效 我国水务管理存在的主要问题,1.我国水务管理改革成效,根据我国水务改革实施情况和部分典型城市的水务管理状况来看，水利部及国务院有关部门和各地政府正积极加强水
10、务管理，探索符合我国现行管理体制下的水务管理有效运行机制，以促进水资源的有效利用和节约保护，并取得了一定的成效。,成效一：依法治水，逐步实施地方配套法规 各地水行政主管部门按照水利部和地方政府的统一部署，将强化依法治水作为转变工作职能的着力点，把贯彻实施水法规作为加强水利基础地位的突破口，根据本地水资源状况和管理实际，拟定配套法规建设的规划，抓紧进行地方配套法规的建设，及时清理地方法规与新水法不相适应的部分，修改或制定地方的水法实施办法或水资源管理条例，逐步健全地方性水务管理法规，同时加强水行政执法能力建设，充分发挥已有法律法规的作用。,1.我国水务管理改革成效,深圳市制定或修订了深圳经济特区
11、水资源管理条例、深圳经济特区饮用水源保护条例、深圳经济特区城市供水用水条例、深圳经济特区水土保持条例、深圳经济特区河道管理条例和深圳市节约用水条例6项条例。出台了深圳市防洪防风管理规定、深圳经济特区生活饮用水二次供水管理规定等政府规章，以及深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法等20余个政府规范性文件，基本形成了覆盖水资源管理、河道管理、水土保持管理、城市供用水管理、防洪排涝管理等各个领域的水务法规体系框架，使各项水管理事务纳入了依法管理的轨道，为依法行政奠定了良好的法律基础。天津市颁布的天津市节约用水条例明确规定了天津市水利局对再生水、海水、地热水和矿泉水的管理权。,西安市政府在市水务局的推动
12、下相继出台了西安市水资源管理办法、西安市河道管理实施办法、西安市贯彻水土保持法办法、西安市黑河引水渠道保护管理办法、西安市水利建设基金筹集和使用管理实施办法、西安市河道采砂管理规定等规章和规范性文件。2005年6月2日批准出台了西安市黑河引水系统保护条例。修改完善西安市节约用水条例并列入了市人大的立法计划。,1.我国水务管理改革成效,成效二：改革投融资体制，逐步提高水务市场化程度 各地政府针对水务工程投资规模大、回报期长的特点，面对仅靠各级政府投入难以满足经济社会发展对城市水务基础设施需求的困难，在工作中逐步探索建立多元化、多层次、多渠道的水务投融资体系，建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业
13、开发的水务运行机制。,一是建立多元化的资金筹集途径。深圳市和天津市成立了直接隶属于市政府的水务投资公司，负责筹集水务建设资金和进行资本运作。二是理顺价格机制。各地将城市供水水价作为促进节水的杠杆，不同程度的实行了阶梯式计量水价和超定额累进加价等制度。绍兴、深圳、自贡等地合理调整水价及污水处理费，使得当地水务企业获得良性发展的基础。自贡市建立了水源开发建设资金，从生活及工业用水中每吨加收0.30元用于供排水基础设施建设。,三是引入战略投资。深圳水务集团为改善股权结构，优化经营体制，引入战略投资者，2003年11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团首创威水投资公司正式签约，转让深圳水务集团45%的股
14、权，引进资金4亿美元。四是引入市场化运作机制。深圳市实行政企分离，弱化行政干预企业经营，建立了高级的政府管理机制和企业经营机制。继供水企业全面企业化后，2002年原市城管办管理的排水业务也交由市水务集团统一进行企业化经营。自贡市在污水处理设施建设方面拓展思路，按BOT方式与北京中联环公司合作建成，并与其签订了“运营特许权协议”。,1.我国水务管理改革成效,成效三：统一规划，明确重点，初步构建水规划体系 水务管理一体化体制确立后，各地水行政主管部门统一规划各项事务，明确重点，以保障防洪安全、供水安全、生态安全，以建设节水型社会为重点，发挥水务一体化管理的优势，扎实做好各项水务管理工作。,1.我国
15、水务管理改革成效,成效四：加强供用水安全的统一管理，保障经济社会 发展需求 水务一体化使得水资源处于统一的系统调度之下，供水被纳入水务统一管理中，从而促进了水源与供水设施的有效衔接。另外，水务部门统筹调度地表水与地下水，加大投入，加快水源工程建设和供水管网改造，扩大了供水能力和服务范围，保障了城市供水安全，满足了经济社会发展的需求。,1.我国水务管理改革成效,成效五：协调水资源管理与水生态建设，改善区域 水环境 各地政府将水资源保护、防洪工程、河道整治和水生态建设结合起来，在加强水务管理工作的同时，改善水环境，达到“人水和谐”的效果。,1.我国水务管理改革成效,成效六：加强节水型社会建设，促进
16、节约用水 根据中央关于加强节水型社会建设的通知精神，各地政府将节水型社会建设做为水务管理的一项重要任务，从管理和制度入手，编制规划，制定措施，落实任务。,2.我国水务管理存在的主要问题,统一的水务管理还处于起步阶段，水务一体化管理体制改革虽取得了一定的成效，但由于目前水务体制改革采取的是自下而上的改革方式，各地改革不同步，上下级管理体制、机构和职能不对口，水务管理中还存在着一些明显问题，进一步的改革与发展仍然面临重大挑战。,1）认识有待进一步提高；2）水务一体化管理纵向职能不对口，管理不到位；3）水务管理法规不配套，技术规范体系不健全；4）水务管理投入不足、市场化程度不高；5）节水意识、水资源
17、保护观念有待加强；6）水务管理公众参与和监督不够。,（1）从水务管理体制和机制方面来看，我国水务管理面临的 主要问题：,在实行水务一体化管理的地区，其管理优势初步显现，但还有个别部门对于实行水务一体化管理存在片面认识，将其看作部门职能的转移和合并，没有上升到水务管理体制要适应经济社会发展的高度来认识。,1）认识有待进一步提高,由于水务一体化管理的改革是自下而上推进的，实现水务一体化管理后，地方除承担原有的水利行业主管职责外，还承担着供水、排水等行业管理职能，而其上级单位省一级水行政主管部门基本都没有实现供水、排水行业管理职能，国务院有关部委的职能也尚待理顺，造成统一的地方水务管理机构上下脱节，
18、管理难以真正落实到位。,2）水务一体化管理纵向职能不对口，管理不到位,水务管理一体化后，涉水事务一体化了，机构也重组了，但部门之间又出现了一些新的矛盾：供、排水管网与道路的建设原同属城建部门一家，建设基本同步，现在分属水务局和城建部门两家，由于供排水建设规划与市政建设发展规划没有及时同步和协调，因而在建设中出现了供排水管网与道路建设不同步的新矛盾；建设部门原承担的供水、排水和污水处理等职能现已划归水务局，但尚未出台相关法规明确城建部门的维护费用需按一定比例划拨给水务局，用于供、排水等工程建设，致使地方供水、市政排水和污水处理等工程资金缺口大，实施出现困难；实行水务一体化管理后，污水处理厂划归水
19、务局管理，工业排放污水经处理后进入排水管网系统，如果排放超标，会增加污水处理费用，而工业污水排放超标费由环保部门负责收取，这就造成水务局的污水处理工作得不到相应补偿。,此外，水务一体化管理不到位，部分地方水务局还没有真正实现水务一体化管理或一体化管理的程度有待提高，供水、节水、排水、污水处理回用几方面仍然存在相互脱节的问题。,如西安市区的城市供水仍属于城市建设部门管理，在水环境保护和治理方面，水务局与环保部门仍然有权责交叉的情况，目前是水务局对河流的污染状况进行检查，将情况向环保部门反映，而由环保部门对水环境进行治理，对水污染行为进行查处；在防洪排涝管理方面，城市防洪一直归属水利部门管理，而市
20、政的排涝管网体系则由城建部门管理。此外，虽然西安市水资源管理办法明确规定了包括地热水和矿泉水在内的水资源统一由水利部门管理，但在实际操作中与国家有关部门的规定是不一致的（如最高人民法院于1998年初颁布的一个关于地热水、矿泉水管理权属的司法解释，明确规定地热水、矿泉水由国土资源部门管理，不办理取水许可证），由此造成了西安市很多地热水、矿泉水的用户交纳矿产资源费后不交水资源费的情况，给水利部门的水资源统一管理带来了一定的影响。,天津市目前仍未从根本上理顺和建立统一高效的水管理体制，主要表现在地热水、矿泉水尚未纳入水资源统一管理，缺乏一个部门按照水资源供需和合理配置的要求来统筹区内多水源的联合调配
21、和科学调度，供水与排水、排水与回用管理环节过多、部门分割，导致治理和运行低效这3个方面。,需要说明的是，水务一体化管理的推进是有个过程的，随着水务一体化管理的逐步到位，上述矛盾大多是可以解决和避免的。,中华人民共和国水法自2002年修订后实施以来，水资源统一管理的体制已基本确立，但与新水法相应的一些配套法规还有待制定和修订。目前，供水、水环境保护等事务的行政主体已由法律法规明确，但水务体制改革所涉及的职能调整与现行的法律法规规定还存在一定冲突，如水务局在水污染防治、供水、节水等方面的执法主体缺乏相应的法律依据。,3）水务管理法规不配套，技术规范体系不健全,同时统一归属水行政主管部门管理的包括供
22、排水、节水、水环境、地热水、矿泉水等水资源管理工作，而这些方面的技术规范主要由城建和国土资源部门制定，水利部门也缺乏对相关技术和情况的了解和掌握，这也给水利部门的管理带来了一定难度。如西安市目前的地方水法规不配套，使得地方的水务改革和水资源管理时常没有法规依据。同时，全国的水法规的滞后，也影响了地方实施水务管理制度和修改、制定地方性水法规。,多年来，水利投入主要用于农田水利建设、水土保持和防洪工程，供水项目尤其是管网建设投资由城建部门负责。由于这部分资金使用由建设部门和投资计划部门提出建设计划，水务管理体制改革后，与新的体制相配套的投入机制尚未建立，地方财政没有明确新的投资渠道。同时，有些水务
23、建设投资单纯依靠国家和地方政府资金投入，没有引入市场化机制，使得有限的资金不能满足水务建设投资需求，造成水务建设资金投入不够，水务基础设施建设跟不上水务管理的要求。此外，有部分地区成立了水务集团进行水务市场化的投融资、运营和管理，但其中有相当一部分都是单纯由当地政府来决定水务集团的运营行为，在这些水务运行机制中有政企不分的现象，不是真正的市场化管理。,4）水务管理投入不足、市场化程度不高,节水意识不强主要表现在对节水工作的重要性、紧迫性缺乏清醒的认识，有的甚至认为开展节水活动会影响投资环境，把低水价作为招商引资的优惠条件；部分水资源相对丰富的地区，缺乏节水意识，对节水设施的推广使用不够。此外，
24、再生水利用水平低也是节水意识不强的一个重要表现。再生水基本上都用于环境用水和生态用水，处理过的污水则基本上都直接排入河道。部分地区的水资源保护观念还有待加强。目前个别地区，如西安市私自取用地下水的情况仍然严重，从而造成了目前部分地区地下水位迅速下降。,5）节水意识、水资源保护观念有待加强,尽管我国水务管理某些方面的利害相关者有了一定程度的参与，但在更广泛的层次，水务管理在我国一直被认为是专家和政府的职责，利益相关者的参与仍十分不足。即使是目前正在实施的价格听证会制度也仅仅是作为结果的出口，而不是在价格形成全过程中的参与。利益相关者不能及时了解水务管理的有关信息和程序，不能够参与水务管理过程。即
25、使参与了过程，也缺乏必要的监督权力和手段，从而影响了最终的公正性和效率。,6）水务管理公众参与和监督不够,1）防洪排涝方面 多数城市防洪标准偏低；城市调蓄雨洪能力衰减，城市内涝问题越来越突出；防洪排涝技术落后；防洪排涝应急管理体系不完备，补偿机制未建立；居民的防洪减灾常识贫乏、防灾减灾意识淡薄。,（2）从水问题的具体表现来看，我国水务管理面临的主要问题：,目前，我国661个建制市中，有防洪任务的城市639个，其中达到国家防洪标准的只有236个，占全部有防洪任务城市总数的37%；另有440座城市制定了防洪规划，占全部有防洪任务城市的69%。全国还有处于中小河流地段的403座城市低于国家规定的防洪
26、标准，占总数的63%。在遭遇大洪水时，由于城市规模扩大，人口增加和经济总量的扩大，同样的洪水造成的灾害损失是过去的几倍甚至几十倍。,多数城市防洪标准偏低,一旦被列为有防洪任务的城市，大都十分重视防治外洪，通过建设堤防来防止河道洪水的入侵。但是，由于历史上的分部门管理，往往忽视排涝工程的建设，城市原有的水面、洼地、河滩及闲置土地往往成为城市建设最易、“最佳”的可利用场所。由于城市地区湖泊、洼地萎缩、面积减少，土地硬化程度提高，而且大量的建筑建造在原来的绿地和水域上，致使城市调蓄雨洪能力锐减，城市雨水得不到调蓄或滞留，导致排涝能力不足，城市内积水排向河道的时间加长，易造成内涝。另外，许多城市的排水
27、管网配套建设滞后，城区原有设计的排水管网很多都是解放前设计的，排放能力不够、排水标准比较低。,城市调蓄雨洪能力衰减，城市内涝问题越来越突出,洪涝灾害防治除了依靠防洪工程建设以外，还需要先进的技术手段和管理手段，如洪水预报、预警系统、新的3S技术（遥感、卫星定位、地理信息系统）等。目前，我国在防洪排涝中的这些新技术的应用水平还不高。特别是对防洪抢险、探测还缺乏预先防范的手段和措施。,防洪排涝技术落后,目前，我国的洪涝灾害应急管理体系不完备，仍然存在着当洪水发生时，信息传递不畅，各部门协调联动机制弱；预报预警信息不准确、发布不及时等问题。在地方建设和防洪管理上，尚未考虑在遭遇大洪水时可以被淹没的区
28、域及设施，受淹后又缺乏补偿机制。当遭遇超标准洪水时，缺乏包括洪水保险、居民紧急疏散、撤离及救灾措施等内容在内的防洪排涝应急管理体系和机制。,防洪排涝应急管理体系不完备，补偿机制未建立,近年来由于对洪水风险宣传不够，除遭受过洪涝灾害的居民对洪水灾害的严重性有一定体验外，大多数地方领导及群众对洪水风险认识不足。在地方的经济发展中没有考虑足够的防洪减灾对策。比如，在城市的低洼易洪易涝地区建设经济开发区；由小城镇迅速发展起来的新兴城市对洪水不设防；大量病险水库下游的区域及居民区没有应对大坝失事的预警系统；对易洪易涝区域的房屋建设没有明确的安全要求等等。,居民的防洪减灾常识贫乏、防灾减灾意识淡薄,2）供
29、用水、节水方面 供水水源短缺；部分城市供水管网老化，漏失率较高；用水缺乏科学合理的考核和评价指标体系；合理的水价机制尚未形成，水价听证制度有待完善；供水和节水技术有待进一步提高；对二次供水的管理较为薄弱；节水潜力没有发挥；供水应急体系还不健全。,（2）从水问题的具体表现来看，我国水务管理面临的主要问题：,我国水资源短缺，缺水尤为严重。目前全国有400多个城市常年供水不足，其中110个城市严重缺水。在不同的区域，都存在突出的水源型、工程型、水质型缺水问题。天津、长春、大连、青岛、唐山和烟台等大中城市已受到水资源短缺的严重威胁，由于连续几年北方地区干旱少雨，造成许多城市生活和工业用水十分紧张，许多
30、城市被迫限时限量供水。由于用水日益紧张，严重制约着一些城市经济社会的发展。,供水水源短缺,我国的供水管网老化现象十分严重，供水管网发展滞后，输配水能力严重不足，爆管和管网老化问题十分突出。目前我国城市供水管网的漏失率已超过20%，造成了城市实际供水率的下降和水资源的浪费。,部分城市供水管网老化，漏失率较高,各用水单位对水的水量、水质要求及用水的特点各有不同，在评价用水单位用水是否合理，是否存在用水浪费现象时，由于缺乏一套科学合理的考核和评价指标体系，以致无法对用水单位的用水和节水情况进行合理性评价，进一步提出以后改进或提高合理化用水的措施。,用水缺乏科学合理的考核和评价指标体系,我国的水价听证
31、会制度目前还不够科学，听证会代表由物价部门决定，水企业合理的涨价要求可能会被限制。适当提高水价已成为大势所趋，水价的提高必须适时、适度，才能真正形成激励机制，才能使节水形成产业、形成市场。国家和各级政府对农业节水有些投入，对工业节水和城镇生活节水几乎没有投资渠道，奖优汰劣的政策还没有形成。,合理的水价机制尚未形成，水价听证制度有待完善,目前，一些地区的水价不能真正体现水的价值，供水行业仍未实行政府宏观监控下的市场化运作；节水多停留在鼓励层面，有效的经济和政策激励机制尚不够健全等。,当前，我国供水行业的技术、设备与国际上发达国家供水行业相比还存在较大差距。尽管目前国内许多城市都有供水管网信息系统
32、，但是在用户档案信息管理、爆管分析、数据共享等方面还很不完善，供水水质检测系统的可靠度得不到保证，供水信息系统的推广难度大。同时，供水系统设计的技术标准及规范中，对于非传统水源安全问题考虑不足。,供水和节水技术有待进一步提高,随着我国城市建设的发展，高层建筑的增多，目前自建设施供水和二次供水管理体制不统一，管理部门不明确。二次供水没有全部纳入政府部门的监督管理范围之内，管理较为薄弱。,对二次供水的管理较为薄弱,工业方面，虽然工业生产用水的重复利用率从上世纪末的45%提高到了55%左右，但仍然远远低于发达国家7585%的水平。生活用水方面，一是供水跑、冒、滴、漏现象相当严重；二是节水器具、设施少
33、，用水效率较低。我国大部分地区目前均使用的是传统水资源，对于非传统水资源（包括雨水、再生水、淡化后的海水等）利用较少，而且对于再生水的建设规划和相关政策滞后，对再生水设施布局的调控及激励力度也不够。目前，再生水价格仅在少数城市实行，与自来水的科学的比价关系没有形成。,节水潜力没有发挥,供水应急体系主要以供水企业为主体，没有纳入公共安全防范体系的总体规划中，物质和资金的保障程度不够。对整个供水系统存在的安全隐患和薄弱环节评估不够细致和全面，有些地方甚至从未进行过这方面的评估。,供水应急体系还不健全,在地下水管理方面，目前还存在水文地质信息极不完善的问题。城建部门在对地下水管理中积累了一些地下水位
34、和水质动态监测资料，缺少凿井地质信息资料和开采量统计资料；国土资源部门的水文地质勘察单位只是积累了较丰富的地质信息资料；水利部门多年来工作侧重于地表水，河湖库等水体的水位、流量，泥沙量、水质等监测信息资料相当完善，但城市和城镇水文地质信息薄弱。,3）水环境保护与水生态建设方面 地表水污染严重，水质恶化；污水处理设施建设缓慢，污水处理率不高；排污收费制度尚不健全；水污染防治力度不够；地下水过量开采，引发系列环境问题。,（2）从水问题的具体表现来看，我国水务管理面临的主要问题：,目前我国，地表水污染较为严重，城市河段污染突出。各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染，一些湖泊呈富营养化状态。沿海
35、河口地区和城市附近海域污染严重，赤潮发生频次增加，面积扩大。,地表水污染严重，水质恶化,截至2005年6月底，全国661个设市的城市共建有污水处理厂708座，处理能力为4912万m3/d，但绝大多数城市的污水处理能力不能满足实际需要，城市污水处理率仅达45.67%。全国还有297个城市没有建成污水处理厂，其中，地级以上城市63个。我国城市污水处理率较低，其主要原因是我国的城市污水处理设施建设滞后。,污水处理设施建设缓慢，污水处理率不高,排污收费制度尚不健全 我国现行的排污收费制度目前尚不健全。主要表现在：收费面不全，收费标准单一和偏低；排污费使用效率低，且使用不当。水污染防治力度不够一些新建、
36、扩建、改建的重污染项目，得不到严格控制，有关污染防治措施不得力。不少地方决策者因受急功近利思想的影响，在发展经济和建设地方城市决策中，忽视了环境保护的因素，往往在一些“形象工程”中特事特办，不搞环境影响评价和环保“三同时”。,地表水的严重不足，使人们越来越依赖于地下水的开采和使用，全国约有2/3的城市以地下水作为主要供水水源和灌溉用水，后者占地下水总开采量的81%。无序和缺乏规划管理的地下水资源严重超量开采，导致地下水位持续下降，漏斗型面积不断扩大。地下水超采造成降水漏斗不断扩大，含水层疏干；地面沉降；海水入侵和咸水入侵；荒漠化和沙化；地下水污染等一系列的生态问题。,地下水过量开采，引发系列环
37、境问题,二、国外水务管理经验借鉴,国外水务管理现状 国外水务管理经验借鉴,（一）国外水务管理现状,澳大利亚 德国 美国 西班牙,法国 英国 荷兰 丹麦,1.澳大利亚,澳大利亚水资源时空分布不均。澳大利亚水务管理大体上分为联邦、州和地方三级，但基本上以州为主，流域与区域管理相结合，社会与民间组织参与管理。流域管理是澳大利亚水务管理的一个很重要的特色和经验。墨累达令河流域（Murray-Darlin）是澳大利亚最大的流域，该流域的水务管理体现了经济社会发展以及水资源状况的变化对加强流域管理的客观要求。流域在各州内的管理职能由各州相关的政府机构承担，最终与灌溉协会或供水公司相衔接。,澳大利亚目前已基
38、本形成了比较健全的水资源和水权管理法律法规体系。水权的界定、分配、转让、调整等都有法可依、有章可循。澳大利亚政府于1995年和1996年分别颁布了水分配与水权实施水权的国家框架和地下水的分配与使用澳大利亚地下水管理国家框架。,澳大利亚政府1996年制定水工业战略性改革框架，把水价作为首要问题，明确城市供水除回收成本外还要收取利润。近年来水价平均每年涨幅在10%左右，各地有所不同。水价结构也在进行调整，以期更加科学合理。澳大利亚的城镇居民水价分为基本水费（固定成本费用）和计量水费。其中，基本水费包括供水、排污服务费和园林绿化服务费注重水资源的可持续利用。,2.法国,法国位于欧洲西部，人均水资源量
39、约为3600m3，降水时空分布较为均匀。法国设置的水务管理机构主要有国家级、流域级、地方级三个层次。在国家级层面，水务管理主管机构是环境部，公共工程部、农业部、卫生部、工业部和渔业高级理事会等职能部门也参与并协作水务管理。在流域级层次，全国设立6个流域委员会。流域委员会是由流域内的用水户、地方政府、中央政府涉及水资源利用及保护部门的代表组成的“水议会”，组成形式采取“三三制”。流域委员会下设水务局，是流域委员会各种事务的执行机构，董事会对水务局的活动进行监督。,法国目前拥有威望迪（原水务总公司）、苏伊士里昂水公司和索尔公司三家世界上最大的城市公用事业服务工业集团。这些集团拥有可靠的技术力量、活
40、跃的销售手段和雄厚的经济实力，在提供公共事业服务领域采用灵活的委托管理方式（包括BOT、承租、代理经营、法人管理以及技术援助等），从而使法国的水务管理在世界名列前茅。法国是法制比较健全的国家，强调运用法律手段管理水资源，水资源管理的机构、水务管理的职责范围、管理的程序、管理的手段都在法律框架内进行。同时，法律还把参与水事活动的政府机关、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用。,法国在实施水务管理中，实行决策民主化，注重公众参与。法国水法确定水务管理的原则之一是“水政策的成功实施要求各个层次的有关用水户共同协商和积极参与”。按照这一原则，法国国家水委会、流域委员
41、会以及流域水务管理局都由不同的代表选举组成。在这些机构工作时，也贯彻了协商对话的水务管理原则，注重听取各方面意见，决策程序实行民主化，从而保证了决策的科学、全面和高效。,3.德国,德国位于中欧西部，北濒北海和波罗的海，面积35.7万km2，人口8000多万。受波罗的海影响，德国气候温和湿润，年降雨量为600800mm，分配均匀，虽夏季时有干旱，但很少有日降雨量超过50mm，适宜农业生产。德国的水务管理是按城乡一体化管理模式，从中央到地方建立统一的水务管理部门负责水管理、分配和统一调度（中央设环保部，州、地、县设环保局）。,德国政府十分重视水资源保护和开发利用，每个州都设有环境保护部（局），对水
42、资源进行严格的保护和管理。同时，德国对污水处理要求非常严格，政府规定城乡生活用水、工业废水、城市和公路承接的雨水不准直接排入河道或渗入地下，各工厂企业单位废水必须经过处理和经监测达标后方可排放。在对水资源进行严格保护的基础上，德国政府根据水资源现状和区域间水资源平衡的要求，不惜投入巨额资金兴建远距离调水工程，以调节余缺、兴利避害，满足工农业生产和人民群众生活需要。,4.英国,英国是欧洲西部一个大西洋岛国，国土面积24.4万km2，人口约5600万人，平均年降水量为10001100mm，地区分布不均匀，自西北向东南减少。20世纪，英国的水务管理经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，形成了
43、目前流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。政府水务管理执行部门主要包括国家环境署、饮用水监督委员会、水服务办公室和水事矛盾仲裁委员会。中央依法对水资源进行政府宏观调控，通过环境署发放取水许可证和排污许可证，实行水权分配、取水量管理、污水排放和河流水质控制；通过饮用水监督委员会制定生活水质；通过水服务办公室确定水价。,英国的涉水法规中最重要的是水法。英国议会于1973年颁布了第一部水法，明确要求按流域（或联合邻近几个小流域）改组水资源管理部门，确立了流域统一管理与地方配合的水务管理新体制，并组建了承担流域管理政企合一的水务局。由于公众反映水费过高且不透明，以及对水务局既是水污染的控制者又是排
44、污者的双重身份感到担心，英国随后对水务管理体制进行了改革，1986年政府将水务局转变为公开招股的有限公司，1989年国会通过新的水法对水务管理体制进一步调整，即在环境部成立国家流域管理局，在英格兰、威尔士成立了8个流域管理局，承担从原水务局剥离出来的管理职能，同时成立了3个水务监管机构，对水务公司实行监管。但是，1989年水法在取水管理方面与形势发展要求不相适应，同时欧盟对水资源的管理和开发利用提出了新要求，因此水法又进行了调整。目前英国实施的是第3部水法，于2003年12月1日生效。新水法强调水资源的可持续利用，其指导思想是保证英国有可持续发展的水源。,5.美国,美国水资源具有东多西少、人均
45、丰富的特点，水资源总量为29702亿m3，人均水资源量接近12000m3，多年平均降水量为760mm，是水资源比较丰富的国家之一。美国在水务管理上实行以州为基本单位的管理体制。联邦环保局是拥有水务管理权限的核心管理部门。联邦环保局根据全国水环境状况和特点，将全国分为10个水环境保护区域，并在每个区域设立地区办公室，代表联邦环保局行使职权。州以下分成若干个水务局，对供水、排水、污水处理等诸多涉水事务统筹考虑、统一管理。除联邦环保局以外，美国联邦有关部门也依据联邦政府授权的职能相应地进行涉水事务管理。,美国的水权制度是美国水务管理和水资源开发利用的基础。在水资源使用权的继承、流转和交易上，各州有较
46、大不同，因涉及较多法律问题，都非常繁琐。美国供水配水的管理，主要是通过市场自发地调节和民间机构的运作。供水与污水处理工程完全视市场需要而发展，工程投资采取科学的投资分摊方法。新建水利工程制定水价，将工程投资在各受益部门之间进行分摊。水利工程投资中的供水工程投资，一般都由用水户承担，通过收取水费来回收供水工程投资。美国水价的制定遵循市场规律，基本上要考虑水资源价值、供水及污水处理成本、新增供水能力投资。水价每年修订一次。水权、水价和水市场的运营，使开源和节流成为市场机制调控的自觉行动，在促进美国水资源持续利用方面起到显著的作用。,美国目前水资源开发利用工程已基本形成体系，对局部洪水的控制和西部水
47、资源的配置都达到了较高水平，进一步开发利用己经受到自然生态和环境保护方面的制约，其主要任务己转向对水资源进行有效的管理、提高水的利用效率和防治水污染。其中，节约和保护水资源是管理的重点。美国虽然没有全国性统一的水法，但其法制建设比较完善，有一套与市场经济体制相适应的水权制度和水管理制度，法律对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。,6.荷兰,荷兰位于欧洲的西北部，是一个国土面积小、人口和城镇稠密且高度发达的国家，年降水量600800mm，年内分布均匀。荷兰约有1/3的土地位于平均海平面以下，65%的土地面临洪水威胁。由于地形的特殊性，荷兰的水资源开发利用必须与低地排水、防洪和水
48、污染防治一起综合考虑，促使荷兰人建立了一套错综复杂的水务管理系统，为荷兰的水资源综合利用和管理提供了良好的保障。,荷兰的水务管理实行统一管理与分级管理相结合的模式。水务管理体制分为三级：最高级为国家级，有交通、公共事务和水务管理部以及房屋、自然规划与环境部两个部门涉及水务管理，主要职能包括制定综合的水法规和政策，规划和管理国有的水域和水资源，制定、规划与协调总体环境政策；其次为区域一级，包括省政府、水董事会、饮用水公司；最后是地方一级，主要是市政府和较低一级的水董事会。在这些机构中，水董事会是一个具有特殊功能的、非政府的、公共的、经济独立的水务管理机构。,荷兰在水务管理方面的成文法有两种，即组
49、织法和管理法。组织法主要是指水务管理机构组成的法则；管理法具有政策框架的特性，仅包含一定的目标，很少有具体的内容。荷兰在水务管理方面的成功经验闻名于世，这归因于荷兰有着合理的水务管理体制和有效的管理机构。作为特殊公共水务管理机构，水务局负责对荷兰境内的水量与水质进行双重管理，从根本上避免了“多龙管水”的弊端。,7.西班牙,西班牙位于伊比利亚半岛，年降雨500600mm。水资源比较紧缺，且分布不均匀。西班牙的水务管理原则是实行按流域管理。根据法律，全国跨大区的河流共成立了9个“流域水文地理委员会”，统一管理所在流域的水事务。,西班牙水务管理的另一个重要方面是水资源规划具有长期性、连续性和可操作性
50、的特点。规划一经批准，即具法律效力，有关部门必须严格遵照规划进行水事活动。西班牙20年进行一次规划，经国家批准后，按规划实施，基本上不做改动。此外，在水务管理中，西班牙建立了信息调度中心。工程运行的数据，外部环境数据均通过遥测站点用专门的通讯网络传到调度中心，及时进行防汛、供水、发电等的调度。,8.丹麦,丹麦位于欧洲北部波罗的海至北海的出口处，境内多湖泊河流，年均降水量约860mm。丹麦实行水务统一管理，其水务管理机构分为3个层次：国家级环境部；郡级14个郡和2个直辖市环境管理部门；市级275个市环境管理部门。环境部负责制订水务管理的国家标准、法规和指南，以及受理群众对郡和市政府环境方面的投诉
