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1、国土资源执法监察,章淇华二O一一年三月六日,一、国土资源执法监察概述,（一）国土资源执法监察的含义。1、执法主体 2、执法对象 3、执法监察的内容 4、国土资源执法监察的目的,（二）国土资源执法监察的地位和功能1、执法监察的地位（1）国土资源执法监察是国土资源行政管理的法定职责，是实现我国国土资源行政管理目标不可缺少的重要环节。（2）国土资源执法监察是实现我国国土资源管理法制化的重要途径。,2、执法监察的功能（1）防范功能。（2）补救功能。（3）反馈功能。,（三）国土资源执法监察的指导思想、工作方针和工作原则 1、指导思想 2、工作方针：国土资源执法监察工作必须坚持“预防为主，预防和查处相结合
2、”的工作方针。3、工作原则（1）合法性原则（2）准确性原则（3）及时性原则,（四）国土资源执法监察职责和职权 1、主要职责：（1）监督检查国土资源法律、法规的执行和遵守情况；（2）受理对国土资源违法行为的检举、控告；（3）调查处理国土资源违法案件；（4）对下级人民政府国土资源行政主管部门履行职责的情况进行监督检查；（5）指导下级人民政府行政主管部门的国土资源执法监察工作。2、主要职权 根据土地管理法和矿产资源法的有关规定，国土资源行政主管部门履行执法监察职责享有检查权、调查权、制止权、处罚权、处分权、处分建议权。,二、当前国土资源执法监察面临的形势 国土资源执法监察形势持续向好，但问题依然突出
3、。主要表现：一是党中央、国务院对土地和矿产资源管理越来越重视。二是社会各界、广大群众的民主监督越来越热。三是土地专项治理行动开展较多，地方政府和各级领导依法行政、依法用地意识逐步提高。四是“大家用、大家管”的土地执法监管共同责任机制初步形成。五是国土资源对政府宏观调控的作用越来越重要。六是国土资源管理的手段和制度建设逐步完善。,问题依然突出的主要表现：,一是国土资源领域违法违规总量仍然较大。二是地方政府主导的违法违规用地问题严重。三是重点工程项目和农村建设用地违法违规问题查处到位难。四是群众信访总量居高不下。五是对违法用地的行政处罚和责任处分、执行不到位。六是苗头性、倾向性违法违规问题凸显。,
4、三、国土资源违法行为及其 法律责任,（一）国土资源违法行为及行政处罚 国土资源违法行为是指单位和个人违反国土资源管理法律、法规、规章的行为，即不履行国土资源管理法规定义务或者滥用权利与职权，应当追究法律责任的行为。国土资源违法行为破坏国土资源管理秩序，危害国家和人民的利益，具有社会危害性。,1、土地违法行为：主要依据：中华人民共和国土地管理法，中华人民共和国城市房地产管理法，中华人民共和国土地管理实施条例，中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，城市房地产开发经营管理条例，浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法，浙江省土地监察条例，浙江省基本农田保护条例，土地监察暂行规定，土地违法
5、案件查处办法，违反土地管理规定行为处分办法，最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释，浙江省土地违法案件立案标准和管辖的规定（试行）等法律、法规和文件规定。,（1）非法占用土地，包括：未经批准非法占用土地；采取欺骗手段，骗取批准非法占用土地；超过批准面积非法占用土地；农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅。,（2）非法转让土地，包括：买卖或者以其他形式非法转让土地；擅自将农民集体所有的土地出让、转让或者出租用于非农业建设；违反中华人民共和国城市房地产管理法第38条第1款的规定，转让出让土地使用权；违反中华人民共和国城市房地产管理法第39条第1款的
6、规定，转让划拨方式取得土地使用权的房地产；非法出租划拨土地使用权；擅自转让房地产开发项目；国有土地承租人违反浙江省国有土地使用权租赁暂行办法第21条规定转让、转租土地。,（3）非法批地，包括：无权批准征用、使用的单位或者个人非法批准占用土地；超过批准权限非法批准占用土地；不按照土地利用总体规划批准用地；违反法律规定的程序批准占用、征用土地；规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批；违法批准出让国有土地使用权；未按批准文件规定的出让条件出让国有土地使用权；国土资源部门超越批准权限或者违反规定非法批准减免土地规费。,（4）破坏耕地，包括：违反中华人民共和国土地管理法的规定，占用耕地建窑、建坟或
7、者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏耕地种植条件；违反基本农田保护条例的规定，占用基本农田建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件；在耕地上发展林果业、养殖业，导致种植条件毁坏。,（5）拒不归还、交出土地：依法收回国有土地使用权的当事人拒不归还土地；临时使用土地期满拒不归还土地；当事人拒不归还应当收回的非法批准、使用的土地；违反土地管理法律、法规阻挠国家建设征用土地。,（6）违反规定用途开发利用土地，包括：不按照批准用途使用国有土地；不按照国有土地使用权出让合同规定的期限和条件开发利用土地；国有土地承租人未按租赁合同约定土地用途
8、、规划要求开发利用土地。,（7）拒不履行土地复垦义务。（8）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区进行开垦。（9）因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化。（10）在临时使用土地上修建永久性建筑物、构筑物。（11）在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的。（12）建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地，使用期满一年内未恢复种植条件。（13）征地单位逾期不支付土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。（14）不按规定办理土地权利设定、变更登记。（15）骗取土地登记，伪造、擅自涂改土地证书。（16）未依法办理使用土地审批手续或者缴清土地使用权出让金而核发
9、土地使用证；（17）法律、法规、规章规定需要追究法律责任的其他行为。,2、矿产资源违法行为,主要依据：中华人民共和国矿产资源法，中华人民共和国矿产资源法实施细则，浙江省矿产资源管理条例，矿产资源勘查区块登记管理办法，矿产资源开采登记管理办法，探矿权采矿权转让管理办法，地质资料管理条例，矿产资源补偿费征收管理规定，地质灾害防治条例，最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释等。,采矿中的违法行为(1)无证采矿。(2)越界开采。(3)破坏性采矿。(4)其他违法行为。,勘查中的违法行为,(1)无证勘查。(2)未经批准，擅自进行滚动勘探开发、边探边采或者试采。(3)其他
10、违法行为。,非法转让行为(1)买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源。(2)未经批准，擅自转让探矿权、采矿权。(3)以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿。,违反矿产资源补偿费征收 管理规定的行为,(1)采矿权人在规定期限内未足额缴纳矿产资源补偿费。(2)采矿权人未按规定缴纳矿产资源补偿和滞纳金。(3)采矿权人采取伪报矿种，隐匿产量、销售数量，或者伪报销售价格、实际开采回采率等手段，不缴或者少缴矿产补偿费。(4)采矿权人未按照规定报关有关材料。,违反地质遗迹保护管理规定的行为(1)擅自移动和破坏碑石、界标。(2)在保护区内及有可能对地质遗迹造成影响的一定范围内采石、取土、开矿、放牧、砍伐以及采
11、集标本化石。(3)在保护区内修建与地质遗迹保护无关的厂房或其他建筑设施，对地质遗迹造成污染和破坏的。(4)不服从保护区管理机构管理以及从事科研活动未向管理单位提交研究成果副本。,违反地质灾害防治管理办法的行为(1)在地质灾害危险区内从事容易诱发地质灾害活动的。(2)故意发布虚假的地质灾害预报信息造成损失的。(3)侵占、盗窃、毁损或者破坏地质灾害监测、治理工程设施的。(4)阻碍防治地质灾害工程施工的。(5)不按防灾预案要求承担监测预防任务的。(6)人为诱发地质灾害的责任者，不履行治理责任的。,（二）土地犯罪1、非法占用农用地罪2、非法转让、倒卖土地使用权罪 3、非法批准征用、占用土地案4、非法低
12、价出让国有土地使用权罪5.涉及国土资源部门的职务犯罪滥用职权案玩忽职守案徇私舞弊不移交刑事案件案（第402条）非法批准征用、占用土地案非法低价出让国有土地使用权案,四、国土资源违法行为的 查处程序,案例：金柱地基基础有限公司非法占地行政处罚案 2006年8月28日，董凤贤与A镇三田洋村委会签订租用土地协议书，协议租用该村集体土地14.516亩。同年10月25日，董凤贤在租用土地上动工回填矿渣。当月30日，A国土所在董凤贤施工现场，向其下发了责令停止土地违法行为通知书，责令其立即停止违法占地行为，听候处理。2007年8月20日，金柱地基基础有限公司成立，法定代表人董凤贤。2006年至2008年7
13、月15日间，董凤贤向村、镇两级缴纳65万元。2008年7月16日，市国土资源局监察支队根据区国土分局要求予以立案。在调查取证中，支队分别向董凤贤和朱桂生（三田洋村委书记）制作了询问笔录，制作了土地违法案件勘测笔录，拍摄了当事人占用土地的现场照片，委托土地测绘事务有限公司对当事人占用土地的面积和地类进行了实测，核对了土地利用总体规划。经查证，当事人回填矿渣15.918亩，性质属非法占地。至立案调查时止，当事人未依法取得建设用地审批手续。市局依据土地管理法第四十三、四十四条、七十六条和土地管理法实施条例第四十二条的规定，在依法告知后，对金柱地基基础有限公司作出了X土资监罚字2008第40-1号行政
14、处罚决定书，责令退还非法占用的10612平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米20元的罚款，计人民币212240元。,（一）管辖1、县（市）区土地行政主管部门管辖2、省级国土资源部门管辖的特别规定 3、管辖权的转移（二）查处程序,1、立案（1）立案条件：一是有明确的行为人；二是要有违反国土资源法律法规、规章的事实，并且已造成了一定的危害后果；三是依照法律法规规章规定，应当追究法律责任；四是属于本部门的管辖范围（浙江省土地违法案件立案标准和管辖的规定（试行）。,（2）立案基本步骤：审查立案材料，包括信函、笔录或者检查报告；符合立案条件需要查处的案件，填写立案呈批表
15、；将立案呈批表及有关材料逐级报批，并交主管领导批准；批准立案后，通知违法当事人。,2、调查取证 查明事实，取得相关证据，以证明违法嫌疑人的行为已构成了违法。调查后，如认为违法事实不存在，撤销立案。（1）调查取证的准备工作。办案人员应认真熟悉、审查案情，确认违法当事人，制定调查方案，经主管领导同意后组织实施，并及时通知有关人员，包括违法当事人。,（2）调查主要有7个方面要求：应当2名以上人员参加；要出示执法证件；要讲明法律和政策，要求如实反映和说明情况，并认真做好询问笔录。进行现场勘测，应通知有关的基层政府工作人员、村干部等人员到场，记载好时间、地点、参加人员的姓名、职务和勘查人员、记录人员姓名
16、，由违法当事人指界，绘制现状图或拍照、录像（现场勘测笔录）；询问笔录要交被询问人员过目或向其宣读。被询问人员要求修改的，要让被询问人盖章印上指纹。对笔录无异议后，签名或盖章（骑缝章）；有关资料或原始记录材料，要进行复印，谁提供资料，谁签字或盖章，对复印件还要注明原件存放何处；凡涉及到复杂案件，需要进行技术鉴定的，应当聘请有关专业部门或专家予以技术鉴定，并提出结论性意见（耕地毁坏的鉴定、破坏性开采的鉴定等）。,（3）关于询问笔录的制作：被询问人，姓名、住址等记录不清楚。询问笔录中有更改的地方，没有要求被询问人盖上手印；页与页之间（骑缝章）没有要求被询问人盖上手印。询问人签字应包括记录人。询问笔录
17、每页不要留空白行。,3、审理（1）审理是指对调查终结的国土资源违法案件，在做出处罚决定之前，指定专门机构或专人进行审查和处理的程序。（2）审理的内容包括两个部分：一是对违反国土资源法律、法规案件进行审查、核对，即认定事实是否清楚，证据是否确凿，手续是否完备、合法。对于案件事实不清，证据不足，手续不完备的，提出补充意见和要求。,二是对案件进行分析，确定性质，并提出处理意见。对于案件事实清楚，证据确凿，手续完备的，但定性把握不准和较难提出的处理意见时，审理人员应依法提出各种意见，供领导审议或集体会审时参考。对于案件事实清楚，证据确凿，定性准确，手续完备的案件和经过调查组补充完毕的案件，案件审理人员
18、没有意见分歧的，写出审查报告，报请领导审议或集体会审决定。,4、告知 按照行政处罚法的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。,（1）告知是法律规定的作为行政处罚的必经程序，作出处罚决定之前，不依法告知给予处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；（2）国土资源部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；对当事人提出的事实、理由或证据成立的，国土资源部门应当采纳。（3）国土资源部门不得因当事人申辩而加重处罚。,5、听证（1）按照
19、行政处罚法的规定，行政机关在作出责令停产、停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。（2）省政府法制办浙府法发199740号和199811号，明确土管系统罚款达到或超过50000元的，地矿系统非经营性活动（如造路开矿自用）罚款达到或超过2000元，经营性活动（如非法开采出售）罚款达到或超过50000元的，应当告知当事人有听证的权利。,（3）国土资源部门决定听证，应先发出听证告知书（行政处罚听证告知书的制作）。当事人在收到告知书3日内提出听证要求。国土资源部门在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。（4）听证由
20、行政机关指定的非本案调查人员主持。（5）听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。,6、处理 处理是指在调查取证、经过审理的基础上，对案件的性质、危害程度作出正确的判断，决定给予法律制裁的程序性活动。它是国土资源违法案件处理程序中的关键一环。,处理的方法：（1）撤销立案（告知当事人）。（2）作出行政处罚决定（行政处罚决定书的制作）。（3）提出党纪政纪处分建议（党纪政纪处分建议书的制作，根据土地管理法、公务员法、行政机关公务员处分条例、中国共产党纪律处分条例、15号令等）。（4）移送司法机关处理（涉嫌犯罪案件移送书的制作）。,7、送达 送达是指国土资源部门依法定方式，将案件处理文
21、书送交当事人的行为。需要送达的文书有：（1）责令停止违法行为通知书；（2）行政处罚告知书；（3）行政处罚听证告知书；（4）行政处罚听证通知书；（5）行政处罚决定书等。,文书的送达要按法定方式进行（民事诉讼法）：（1）直接送达；（2）留置送达；（3）委托送达；（4）转交送达；（5）邮寄送达；（6）公告送达。,常见的几种送达不规范的做法：受送达人非当事人，没有记载代收人与当事人之间的关系；受送达人与送达人错位；留置送达时，见证人的身份记载不完整；邮寄送达采用过多；未及时送达（3-7日）；送达文书名称不规范；送达告知书3日后作出处罚决定书的理解（送达告知书后3日内）等。,民事诉讼法关于送达的规定 第
22、七十七条送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。第七十八条送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在，交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。,第七十九条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，
23、送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。第八十条直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。第八十一条受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。,第八十二条受送达人是被监禁的，通过其所在监所或者劳动改造单位转交。受送达人是被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交。第八十三条代为转交的机关、单位收到诉讼文书后，必须立即交受送达人签收，以在送达回证上的签收日期，为送达日期。第八十四条受送达
24、人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。,8、执行 执行是指国土资源部门为实现其对当事人行政处罚所从事的程序性活动。执行的对象是指由国土资源部门所作出的行政处罚决定指向的标的，即违法者所占用的土地和财产，非法开采的矿产品和矿产勘查许可证、采矿许可证等。财产包括在非法占用土地新建的建筑物，买卖土地、矿产的违法所得，所处的罚款等。,执行的方式：一是督促当事人自觉履行。二是申请人民法院强制执行（强制执行申请书的制作）。,9、结案 结案是指所有处理结束后，将整个处理过程中的材料综合整理、立卷归档的活动。结
25、案要写出结案报告。办案人员在收集办案过程的所有文书后，综合全案处理过程，写出结案报告，报主管领导签字。立卷归档。办案人员将办案中所有的文字、图件材料按时间先后顺序装订成册。对已结案的案卷，要及时归档。,注意事项：文字材料须使用蓝黑或黑色钢笔（水笔）或毛笔书写，不能使用圆珠笔或铅笔；传真件不能归档；使用纸张要统一：A4。,五、要注意的几个细节问题（一）法律条文的应用,*XX市电力局改变土地用途案1982年，XX电力公司为建造垅塘路保线站，经上级批准征用了集体土地3.21亩。1984年，XX撤县建市后，成立XX市电力局，XX电力公司的垅塘路保线站土地房产划归XX市电力局。1994年8月，经XX市计
26、划委员会批准同意，市电力局取得建设工程规划许可证，将保线站改建成集住宅和商业于一体的综合楼，1995年建成。1997年，市电力局为增大住宅阳台面积，又办理了建设工程规划许可证，1998年完成阳台扩建。XX市国土局调查后，认为市电力局于1994年和1997年未经批准，擅自将原保线站（划拨土地）改建成585平方米的综合楼，违反了土地管理法第56条的规定，构成不按照批准用途使用土地的违法事实，根据土地管理法第80条和土地管理法实施条例第43条的规定，于2008年9月19日作出行政处罚：责令市电力局交还改变土地用途的585平方米土地，并处每平方米10元的罚款。,问题一：是改变用途还是非法占地？浙江省实
27、施办法第40条：已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时批准。浙土资函2004108号关于浙江省实施办法第四十条适用范围的批复。问题二：时效问题。问题三：从旧兼从轻的法律适用问题。,（二）关于一事不再罚问题。去年执法中查处某一个单位违法占地，当时责令整改并进行了处罚。今年在检查中又发现了该企业进行同一违法行为，比如继续抢建等。犯了同一条法律规定。今年还能再进行处罚么？此种情况如何办？根据一事不再罚，就不能对该单位再次进行处罚了吗？答案：
28、上述情况不适用“一事不再罚”原则。,A、一事不再罚原则是法理学上的概念,是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的处罚。一事不再罚作为行政处罚的原则,目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,以保护行政相对人的合法权益。,B、我国行政处罚法第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。也就是说，行为人的一个行为无论是违反一个规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚
29、款只能一次，另一次处罚可以是吊销采矿许可证或其他许可证，也可以是限期拆除，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。,C、对一事不再罚原则的理解首先是对“一事”即“同一个违法行为”的理解和认识。所谓“违法行为”指当事人违反行政法规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为，而非其他违法或违纪行为。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。,理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行
30、为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。第三，同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。,“同一理由”是指同一法律依据。坚持“一事不再罚”原则，应当把握两个要点：第一，同一违法行为已经受到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；第二，不同的行政机关不得以同一事实和同一理由，再给予同一违法行为行政处罚。,D、关于一事不再罚原则的例外情形*两个以上行政机关以不同事实或
31、不同理由对同一违法行为进行处罚。即一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。*对持续行为的处罚。个人、组织违反同一法律规范行为，在一定时间内其行为处于持续状态中，如没有终止，这应再行处罚。*对于行政违法中的屡犯进行处罚，也不适用一事不再发原则。*重新做出的行政处罚决定。如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；或者人民法院撤销并责令重新做出具体行政行为，行政主体据此重新做出行政处罚决定，不违反一事不再罚原则。,（三）关于法无明文不可为问题。集体建设用地改变土地用途；占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，未毁坏种植条件的等。,Thank you!,
